Le conflit actuel, opposant l’Ukraine à la Russie, a des conséquences mondiales et implique tout particulièrement les pays européens et membres de l’Otan avec différents types d’aides. Après un peu plus d’un an de conflit, et sans prétendre à l’exhaustivité, quelques enseignements peuvent être tirés en matière de politique d’acquisition de matériels aéronautiques. Ils concernent, par exemple, le retour de l’attrition avec ses implications en matière de logistique, de maintenance, de stocks avec une certaine « masse critique », le rôle de la défense sol-air, d’une doctrine aéronautique efficace et bien préparée et, plus largement, la possibilité pour des économies sous contrainte budgétaire de pouvoir réaliser une transition vers une économie de préparation à la guerre, à défaut « d’économie de guerre ». D’un point de vue historique, cette dernière notion désigne le fait que tous les moyens économiques sont alloués à la défense dans une logique de planification de la production d’armement. Par ailleurs, conséquence directe du conflit, les dons d’appareils de certains pays européens à l’Ukraine vont probablement accélérer les remplacements, notamment ceux des pays qui gèrent encore des flottes héritées de l’ex-URSS et pour qui la guerre en Ukraine est aussi une opportunité de rompre avec le passé (ex. MiG-29 Fulcrum donnés par la Pologne et la Slovaquie).

Dans ce contexte, en évolution rapide et surtout en rupture totale par rapport aux vingt dernières années, ces enseignements seront probablement générateurs de changement dans les pratiques d’acquisition de matériels. Les pays européens, en particulier, s’engagent dans un nouveau cycle d’investissement et de renouvellement des matériels, qui va s’accentuer dans les années 2020-2030, et qui dimensionnera durablement leurs forces aériennes. Il est alors légitime de se poser la question de savoir quels sont les principaux facteurs structurels orientant les politiques d’acquisition des États en matière de matériels aéronautiques de défense.

Après avoir étudié les principales caractéristiques des choix d’acquisition, nous montrons qu’en Europe, les caractéristiques structurelles de l’offre et de la demande concernant l’acquisition de matériels permettent de mettre en évidence un trilemme : compte tenu des enjeux technologiques des équipements de défense, il n’est pas possible d’obtenir conjointement trois objectifs majeurs de la politique d’acquisition à savoir les retombées économiques et technologiques, l’autonomie stratégique en matière de compétences industrielles et un coût unitaire faible.

Tableau 1 : Principaux facteurs influençant les processus d’acquisition (Source : auteurs)

Les principaux facteurs orientant les politiques d’acquisition des États

Avant d’examiner les politiques d’acquisition de matériels de défense, nous résumons les principaux facteurs influençant les États dans leur décision.

Premièrement, des considérations stratégiques externes (c’est-à-dire l’existence d’une menace extérieure à un État) orientent les choix d’acquisition. En cas de menace commune, les pays peuvent coopérer, dans le cadre général d’alliances notamment, pour développer et produire leurs propres aéronefs ou acheter des appareils « sur étagère » à des pays alliés.

Deuxièmement, l’environnement stratégique interne est lié à la présence, au sein de l’industrie de défense d’entreprises capables de concevoir, produire et soutenir les matériels. Il s’agit là d’une contrainte industrielle essentielle, car les États peuvent être réticents à abandonner des capacités industrielles pour des raisons de souveraineté ou parce que la récupération des compétences perdues est fortement incertaine et coûteuse. Le processus d’acquisition souffre alors d’une forme de « biais national » ⁽¹⁾. C’est une des raisons expliquant la fragmentation industrielle de l’offre de défense en Europe.

Troisièmement, les contraintes budgétaires sont fortes. Les budgets de défense ont largement été utilisés comme variables d’ajustement, la politique de rigueur qui a suivi la crise économique de 2008 ayant porté un coup sévère aux budgets de défense des pays européens. Les tendances actuelles sont néanmoins orientées à la hausse pour la quasi-totalité des puissances militaires européennes, notamment depuis 2014. En outre, comme les équipements de défense requièrent une technologie de haut niveau, l’inflation dans le secteur de l’armement est structurellement plus élevée que dans le secteur civil et, par conséquent, le « pouvoir d’achat » des États en matière de matériels de défense a tendance à diminuer au cours du temps.

Les différents modes d’acquisition

Examinons les différentes stratégies d’acquisition possibles, allant de la préférence nationale (et de l’indépendance) à la préférence internationale (et à la dépendance). D’autres stratégies intermédiaires comprennent la coopération ou la production sous licence.

Production nationale

Un pays peut techniquement concevoir, produire et assurer le soutien opérationnel des matériels. Ceci reflète le fait que la politique industrielle de défense est un élément central de la politique de défense dans une logique de stratégie des moyens ⁽²⁾. Ce choix présente de nombreux avantages. Au départ, il y a des questions de « stricte suffisance » pour éviter de dépendre d’acteurs étrangers, mais il y a aussi d’autres enjeux majeurs en termes d’emplois, d’activités industrielles à forte valeur ajoutée, de retombées technologiques ou de réactivité-adaptabilité de l’industrie en cas de conflits.

Cependant, la préférence nationale a un coût élevé, notamment en termes économiques. Les pays doivent supporter les coûts inhérents à toutes les étapes du cycle de vie du matériel. De plus, les situations de monopole créées par les spécificités du marché de la défense génèrent un surcoût nécessaire à la préservation des activités domestiques, ce que l’on peut qualifier de « prix de la souveraineté » ⁽³⁾.

Coopération

La coopération peut être vue comme un bien de « club » permettant de partager l’effort de R&D nécessaire au développement d’un matériel, ainsi que le risque associé à cet effort. Cette incitation au partage des coûts est d’autant plus forte que la littérature montre que le poids de la R&D dans les équipements de défense, s’il a toujours été important, a beaucoup augmenté, depuis les années 1980. Les programmes en coopération permettent une forme de standardisation des équipements, ce qui favorise l’interopérabilité et la multiplication de puissance, véritable « valeur ajoutée militaire ».

Cependant, la coopération a un coût et les nombreuses divergences initiales et changements de spécifications en cours de programme contribuent à l’augmentation des coûts de développement, à l’allongement des délais et à une complexification globale de la Supply Chain qui s’ajoutent aux coûts de coordination des programmes. Les États peuvent utiliser les programmes en coopération pour atteindre leurs objectifs de politique industrielle nationale, notamment en acquérant pendant les phases de développement des compétences technologiques et industrielles qu’ils ne maîtrisent pas ou mal. Enfin, la mise en application du principe de « juste retour » conduit à la multiplication des sites de production en Europe, gommant au moins partiellement les effets d’échelle et d’apprentissage initialement recherchés. L’avion de combat Eurofighter est un exemple de ces difficultés.

Production sous licence

Contrairement à la coopération, ce mode d’acquisition favorise la collaboration internationale en partageant la production, mais pas le travail de conception en amont. En règle générale, la production sous licence se caractérise par une forme de « domination technologique » vis-à-vis du pays qui a conçu le matériel, bien souvent les États-Unis.

Grâce à la production sous licence, les États voient l’opportunité de structurer, de développer, voire de sauver leur industrie de défense grâce aux effets en amont (R&D et fournisseurs) et en aval (services, maintenance, rétrofits, etc.) dans la chaîne de valeur. En Italie par exemple, après la Seconde Guerre mondiale, la production sous licence a progressivement consolidé l’industrie des hélicoptères jusqu’à la fusion d’Agusta (entreprise italienne) et de Westland Helicopters (entreprise britannique) en 2001. Cette fusion a finalement abouti à la création de Leonardo Helicopters en 2016.

Achat sur étagère

Lors d’achat « sur étagère » de matériels sur le marché international de l’armement, le coût est souvent inférieur, mais cela entraîne une certaine dépendance technologique, voire opérationnelle, vis-à-vis du fournisseur. Pour les pays ne disposant pas d’industrie de défense avec une offre suffisamment diversifiée, le choix d’importer des équipements en les achetant à un pays tiers est la seule option pertinente. D’un point de vue économique, les États-Unis sont un fournisseur de matériels aéronautiques particulièrement bien positionné en raison de leur compétitivité en termes de coûts basée sur des effets d’échelle ⁽⁴⁾. La protection militaire des États-Unis et la perspective de faire partie d’une alliance stratégique incitent fortement les pays à acheter des matériels américains.

Trilemme

Compte tenu des modalités existantes et des contraintes exposées, les États en Europe se retrouvent face à un trilemme entre la dépendance, le coût unitaire et les avantages économiques et technologiques.

Par exemple, en choisissant de développer un programme entièrement national, sur une base industrielle pleinement souveraine, un pays supporte un coût important de R&D et de production, mais sa dépendance vis-à-vis des partenaires étrangers est minimisée. Un pays comme la France, qui dispose d’une industrie de défense performante et dont la dissuasion nucléaire est au cœur de sa stratégie, tend à privilégier cette option. Au contraire, lorsqu’un pays achète des équipements « sur étagère » il bénéficie d’un prix plus bas, compte tenu des économies d’échelle et des avantages comparatifs du producteur étranger ; cependant, sa dépendance à l’égard des partenaires étrangers est élevée. C’est par exemple le cas de la Finlande, de la Norvège, de la Belgique ou des Pays-Bas où la part des aéronefs américains dans le parc est élevée.

Il est possible de parler de trilemme, en ce sens qu’aucun pays européen ne peut obtenir simultanément les trois critères « idéaux » à savoir le coût le plus faible, l’indépendance totale et les avantages économiques et technologiques maximaux. Ce trilemme ralentit les processus de décisions, ou provoque le repli sur soi, ou encore accroît la dépendance à un pays tiers. Sa prise en compte montre que la plupart des pays européens sont dans une impasse et explique, en partie, leur incapacité à faire certains choix stratégiques ou la lenteur relative dans certains choix capacitaires, en particulier sur les programmes en coopération.

Une telle situation pose problème lorsqu’on cherche à tirer les leçons de la guerre actuelle en Ukraine, laquelle montre notamment l’importance d’une certaine homogénéité dans les matériels, de la quantité de matériels produits et aussi de leur coût unitaire de manière à soutenir une « économie de guerre » dans la durée. Comment renouer avec le « facteur nombre » tout en garantissant la supériorité aérienne et une certaine forme de souveraineté ?

Les pays en Europe éprouvent de grandes difficultés à construire une offre cohérente et harmonisée (cf. les incompatibilités de besoin dans les années 1980 et la naissance de deux programmes : Eurofighter ⁽⁵⁾ et Rafale ou encore la coexistence aujourd’hui de deux programmes majeurs, le Scaf ^[6] et le Tempest ⁽⁷⁾). L’exemple américain montre qu’il est possible de dépasser ce trilemme lorsque le marché domestique a la taille suffisante. Retrouver une certaine taille de marché est au cœur du problème européen : individuellement chaque marché est étroit, mais en agrégeant les parcs d’aéronefs de chacun, une forme de « taille critique » émerge. À besoin constant ou croissant, pour retrouver cette taille de marché, deux pistes sont envisageables : coopérer en harmonisant les besoins et exporter… mais coopérer revient à abandonner une partie de sa souveraineté. Reste alors l’export et c’est, semble-t-il, une des voies privilégiées par la France, bien que cette stratégie reste porteuse de dépendances vis-à-vis de l’extérieur.

Néanmoins, en dépit d’un certain succès du Rafale en Europe (Grèce, Croatie), force est d’admettre que la situation actuelle bénéficie aux États-Unis. Leur poids, très important historiquement dans les flottes de certains pays (cf. « effet F-16 » des années 1980 avec la Belgique, les Pays-Bas, etc.) va se retrouver à nouveau avec le Lockheed Martin F-35 Lightning II dans les années à venir. Les commandes du F-35 en Europe pourraient dépasser les 600 appareils, dont 500 fermes !

Ce choix en faveur du partenaire américain se fait au prix d’une dépendance accrue, perçue par certains pays, dont la France, comme une moindre souveraineté. D’autant plus que pour certains pays, notamment ceux qui ne sont pas membres historiques du programme, les retombées économiques et technologiques (spin-offs) pourraient s’avérer plus limitées que prévu initialement. Par exemple, la presse belge se fait écho de retombées économiques inférieures (700 millions d’euros) aux anticipations faites lors de la signature du contrat (3,69 milliards €, soit le montant du contrat).

Figure 1 : Nombre de F-35 commandés et prospects (© auteurs d’après sources ouvertes)

Légende :
En noir : pays initialement membres du projet F-35.
En gris : commandes fermes mais non-membres.
En blanc : non-membres et acquéreurs potentiels.

Outre le choix des partenaires historiques qui était clair depuis le début du programme, certains pays détenant 100 % de leur parc en avions américains sont relativement sans surprise dans leur choix d’acquérir du F-35. D’autres, s’ils sont amenés à se concrétiser, seraient plus surprenants comme la République tchèque ou l’Autriche, dont le parc était respectivement composé d’appareils d’ex-URSS ou européens (Eurofighter autrichiens). Le contexte actuel va même dans le sens d’une concurrence accrue, la Corée du Sud ayant été récemment choisie par la Pologne avec le chasseur KAI FA-50 Golden Eagle.

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Les choix d’acquisition sont à l’intersection des enjeux technologiques, économiques et industriels. Les pays européens se retrouvent désormais pris en étau par des contraintes budgétaires fortes, une fragmentation industrielle et une évolution exponentielle des coûts de production des aéronefs. Pour les aéronefs de génération future, la stratégie privilégiée est donc la coopération dans le cadre de grands programmes aéronautiques. Elle est aussi porteuse d’espoir, notamment si les économies d’échelles et d’apprentissage sont effectives, que d’inquiétude dans le partage des tâches industrielles et à la propriété intellectuelle des technologies mobilisées. Néanmoins, par rapport au trilemme évoqué plus haut, la comparaison avec d’autres choix indique que la coopération peut fonctionner dès lors que la perte relative de souveraineté et de retombées économiques est compensée par des gains de coût unitaire d’achat suffisamment importants. Pour les programmes futurs, deux facteurs de réussite sont identifiés : l’application du critère du best athlete pour garantir l’efficacité industrielle et l’identification d’un modèle d’affaires crédible entre commandes nationales et contrats exports permettant d’assurer la pérennité des entreprises de l’aéronautique concernées grâce un volume de production suffisamment élevé. ♦