La menace sécuritaire pesant sur la Baltique se caractérise par son intensité et pousse de ce fait les États et sociétés de la région à agir. Cependant, le reste de l’Europe, y compris l’Europe de l’Ouest, n’est pas épargné par ces menaces. Le besoin d’une coopération accrue, dans un cadre nécessairement multilatéral, seul garant d’une action efficace et coordonnée, ainsi que d’investissements économiques et moraux plus importants s’impose de nos jours. Dès lors, plusieurs questions se posent Comment veut-on organiser la défense européenne dans l’avenir ? Dans quel(s) cadre(s) ? Qui fait quoi ?

Défendre la Baltique : articulation Otan, UE et nationale

La sécurité de la région de la mer Baltique repose sur une série de mesures stratégiques impliquant à la fois l’Otan, l’Union européenne (UE) et les États de la région. Afin de renforcer la stabilité et répondre aux défis géostratégiques actuels, l’Otan doit assurer une coordination optimale entre son pilier européen et l’UE. Cela nécessite la création d’une véritable symbiose dans laquelle les forces et capacités des deux entités se complètent efficacement. Un mécanisme de liaison permanent entre les commandements militaires de l’Otan et les organes de sécurité de l’UE, comme le Comité militaire, permettrait d’éviter les redondances et de maximiser les synergies. En outre, une feuille de route commune pourrait être renforcée pour organiser des exercices conjoints, améliorer la cybersécurité et renforcer la mobilité militaire dans la région.

L’intégration de la Suède et de la Finlande dans l’Otan constitue un tournant stratégique majeur. Ces pays apportent des capacités uniques à l’Alliance : la Finlande avec son expertise de la guerre en milieu nordique et la Suède avec sa maîtrise technologique et sa position géographique clé. Pour tirer parti de ces atouts, l’Otan doit développer des plans opérationnels spécifiques et organiser des exercices conjoints axés sur la défense du flanc nord, incluant la Laponie, Gotland et les États baltes.

Par ailleurs, la mer Baltique doit être pleinement intégrée au front oriental de l’Otan. Cela nécessiterait l’harmonisation des forces de réaction rapide et des systèmes de défense aérienne, ainsi que l’extension des commandements régionaux de l’Otan, reliant la Laponie, la Pologne et la Roumanie pour assurer une coordination fluide sur tout le flanc oriental.

Pour répondre aux défis actuels, l’UE doit envisager une révision de ses traités afin de renforcer ses capacités d’action en matière de sécurité, de géostratégie et de politique étrangère. Cela pourrait inclure une modification de l’article 24 du TUE pour permettre une prise de décision rapide dans des situations d’urgence sécuritaire ⁽¹⁾. La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) pourrait également être élargie pour inclure des réponses rapides aux menaces hybrides, comme les cyberattaques ou les ingérences étrangères. En outre, le vote à la majorité qualifiée, en remplacement du vote à l’unanimité, serait une avancée majeure pour faciliter la prise de décisions en matière de politique étrangère. Cela pourrait être mis en œuvre dans des domaines spécifiques, comme l’imposition de sanctions ou le   déploiement de missions civiles, tout en garantissant que les intérêts des petits États -membres soient pris en compte à travers un mécanisme de consultation renforcé.

L’UE devrait également développer une approche géostratégique claire et globale, définissant son rôle et ses objectifs dans chaque région, notamment dans la mer Baltique. Cette stratégie, coordonnée avec l’Otan et d’autres acteurs internationaux, devrait inclure la sécurité, la protection des infrastructures critiques, la cybersécurité et le soutien à la société civile.

Enfin, clarifier les relations avec le Royaume-Uni est crucial pour la stabilité régionale. Un cadre de coopération sur la sécurité entre l’UE et Londres permettrait de définir le rôle britannique dans la sécurité balte et européenne.

D’ailleurs, la perspective des pays baltes sur la Russie doit être intégrée au processus décisionnel de l’UE et de l’Otan. Les pays baltes disposent d’une connaissance unique des menaces russes en raison de leur proximité géographique et de leur expérience historique. Ces pays doivent être pleinement écoutés dans les décisions stratégiques de l’UE et de l’Otan. La création d’un « Conseil consultatif balte » permettrait de formaliser leur rôle dans la formulation de recommandations sur la politique étrangère et sécuritaire.

Finalement, la coopération régionale entre les pays de la mer Baltique, les États nordiques, la Pologne et l’Allemagne doit être élargie et approfondie. Les plateformes existantes, comme le Conseil balte, NORDEFCO ou l’Otan, doivent être pleinement exploitées pour combler les lacunes, notamment dans la défense aérienne et maritime. Des projets conjoints, comme des centres régionaux de cybersécurité, pourraient également renforcer la résilience collective face aux menaces hybrides. De plus, des initiatives trilatérales ou multilatérales doivent être encouragées, par exemple entre les pays baltes, la Pologne et la France, pour renforcer les infrastructures critiques ou partager des technologies de défense.

Stratégie militaire

Les questions militaires dans la région appellent à un rapprochement et à une meilleure coordination des industries européennes de l’armement. Une jurisprudence commune, des exercices militaires communs, ainsi que des stocks d’armement partagés sont nécessaires. Ce rapprochement doit passer par une identification des intérêts et des objectifs mutuels des pays de la zone afin de mener des achats conjoints à long terme et de faciliter les objectifs industriels. Ces achats conjoints doivent être accompagnés d’incitations à produire sur le territoire des pays acheteurs. En outre, il convient de promouvoir une production avec une logique de répartition entre les pays, visant à aboutir à une spécialisation et à des économies d’échelle. Le principe de « préférence européenne » doit guider l’action des États de la région en matière d’achats de défense.

Une coordination renforcée n’est pas suffisante. Nous recommandons également d’augmenter les dépenses en matière de défense. Le Programme européen pour l’industrie de défense (EDIP) devrait être mobilisé pour encourager les investissements dans des projets communs, allant de l’acquisition de nouveaux matériels à la recherche et au développement de nouvelles technologies.

Pour des raisons de praticité et de réactivité, il convient de mettre en place une zone d’identification de défense aérienne commune aux États de la Baltique pour la mission de police de l’air de l’Otan.

Enfin, la création d’un établissement supérieur pour les officiers des forces armées des États de la région, sur le modèle du Baltic Defence College ⁽²⁾ pourrait renforcer les échanges de bonnes pratiques entre les forces armées. Cet établissement contribuerait au renforcement de l’interopérabilité entre les forces armées, en prenant en compte les cultures stratégiques propres à chaque État.

Infrastructures critiques

Le caractère transfrontalier de nombreuses infrastructures critiques dans la région baltique nécessite une coordination étroite entre toutes les parties prenantes :  industriels, garde-côtes, marines, justice et institutions. Les navires traversent rapidement les eaux territoriales ou les Zones économiques exclusives (ZEE) d’un État à un autre. Sans un cadre de concertation et d’action rapide, les navires responsables d’attaques hybrides peuvent rapidement changer de juridiction et ainsi échapper aux poursuites.

Ainsi, il est important de transposer dans les plus brefs délais la directive (UE) 2022/2557 du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critiques, qui établit un cadre légal et intégré de coopération pour leur protection et leur résilience. La cellule de coordination pour les infrastructures sous-marines, créée en février 2023 et réunissant les acteurs industriels, civils et militaires, représente une étape essentielle pour une approche coordonnée. Nous appelons à renforcer cette cellule. De plus, l’Otan et l’Union européenne doivent poursuivre leur dialogue sur ce sujet. La Task Force UE-Otan sur la résilience et la protection des infrastructures de 2023 a rendu un rapport final intéressant. Il conviendrait de pérenniser cette collaboration par la création d’une Task Force permanente, garantissant une circulation efficace et rapide des meilleures pratiques.

Enfin, en raison de leur nature, la sécurisation des infrastructures critiques ne peut être garantie à 100 %. Il incombe aux États de la région de poursuivre leurs politiques de diversification énergétique et de renforcer la résilience. Des systèmes hautement redondants, moins vulnérables, offrent un caractère dissuasif face aux menaces hybrides.

Société civile

À l’instar des autres grandes thématiques évoquées précédemment, les politiques et initiatives en matière de préparation des sociétés civiles nécessitent davantage de coopération et d’intégration.

Dans le domaine de la cybersécurité, l’Europe pourrait envisager la création d’un poste de commissaire européen à la cybersécurité, chargé de superviser la mise en œuvre des politiques de cybersécurité pour les secteurs critiques. De plus, une collaboration étroite pourrait être mise en place avec le Haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité dans le cadre de la PSDC. Il serait pertinent d’élargir les Équipes de réaction rapide en cybersécurité (CRRT) à l’ensemble des pays de l’UE et au-delà, notamment la Norvège. La directive NIS2 ⁽³⁾ offre un cadre harmonisé, que les États de la région baltique doivent impérativement appliquer.

Ne peut-on pas envisager de mettre en place une stratégie européenne de résilience sous la responsabilité du commissaire chargé de l’état de préparation et de la gestion de crise ? Le rapport Safer Together: Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness de Sauli Niinisto ⁽⁴⁾ pourrait servir de base de réflexion.

Enfin, il est essentiel de généraliser l’utilisation du concept de « défense globale » pour mobiliser les citoyens européens face aux nouveaux enjeux sécuritaires. Ces enjeux ne concernent pas seulement le secteur militaire, mais l’ensemble des fonctions vitales d’une société.

Limites et obstacles à la mise en place des coopérations

Le grand nombre d’États, d’institutions internationales et d’acteurs présents dans la région crée de nombreux obstacles à la coopération. Les enjeux de souveraineté, de sécurité intérieure, ainsi que les complexités juridiques et administratives, limitent les actions communes qui sont pourtant appelées par l’ensemble des acteurs.

Le principal frein reste l’absence de volonté politique et de consensus entre les États membres de l’Union européenne. Les priorités géopolitiques divergent : certains pays, comme la France ou l’Allemagne, concentrent leurs efforts sur d’autres régions jugées stratégiquement plus importantes, telles que la Méditerranée ou l’Afrique. Cette divergence risque de freiner les avancées en mer Baltique, notamment lorsqu’il s’agit de renforcer la complémentarité entre l’Otan et l’UE. De plus, l’adoption d’un vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère et de sécurité, bien qu’elle faciliterait la prise de décision, pourrait rencontrer une forte résistance de la part d’États soucieux de préserver leur souveraineté dans ces domaines. Par ailleurs, les ressources financières nécessaires à la mise en œuvre de ces recommandations pourraient poser problème. En effet, les États européens ne disposent pas tous des moyens nécessaires pour augmenter leurs dépenses de défense ou moderniser leurs infrastructures critiques, d’autant plus que les priorités budgétaires nationales incluent d’autres urgences, telles que la transition énergétique ou la relance économique. La compétition pour ces ressources limite les marges de manœuvre des pays baltes, malgré les efforts consentis, et de leurs partenaires régionaux.

Sur le plan institutionnel, la complexité des mécanismes de décision au sein de l’UE et les relations parfois délicates entre l’Otan et l’UE peuvent ralentir les progrès. L’élaboration d’une « symbiose » entre les deux organisations nécessiterait une coordination approfondie, mais les rivalités institutionnelles et les divergences sur leurs rôles respectifs risquent de compliquer cette collaboration. En outre, les provocations russes pourraient accentuer ces difficultés. L’élargissement de l’Otan avec l’adhésion de la Suède et de la Finlande, ainsi que l’intégration de la mer Baltique dans le front oriental de l’Alliance, risquent d’intensifier les réactions russes. Des cyberattaques, des campagnes de désinformation ou des démonstrations de force militaire pourraient déstabiliser les efforts de coopération dans la région.

Enfin, la fragmentation régionale pourrait constituer un frein à une coordination efficace. Bien que des plateformes comme NORDEFCO ou le Conseil balte offrent des bases solides pour la coopération, les approches stratégiques des pays nordiques et baltes restent parfois divergentes. Par exemple, la Suède et la Finlande possèdent des capacités militaires avancées, tandis que les États baltes manquent de moyens comparables, ce qui peut créer des déséquilibres dans les initiatives collectives.

Ces obstacles sont exacerbés par l’absence, jusqu’à des temps récents, d’une vision géopolitique globale pour l’Union européenne. L’attention portée à d’autres théâtres stratégiques, comme l’Indo-Pacifique, et l’absence d’une stratégie claire intégrant sécurité, économie et infrastructures critiques limitent la capacité de l’UE à agir efficacement dans la région.

Conclusion

Au cours des dernières années, la région de la mer Baltique est passée du statut de zone géopolitique périphérique à celui de point central de l’architecture de sécurité européenne. Elle joue un rôle décisif en tant qu’artère vitale sur le plan économique et comme axe énergétique, mais aussi en tant que lien stratégique entre l’Europe du Nord, l’Europe centrale et la Russie. Cette importance est renforcée par les tensions géopolitiques croissantes et les menaces hybrides, faisant de la région un exemple marquant des défis auxquels l’Occident fait face au XXI^e siècle en matière de politique de sécurité.

Pour surmonter ces défis, il serait essentiel d’adopter une approche progressive, en se concentrant sur des initiatives réalisables et consensuelles. Renforcer les mécanismes de coopération régionale, intégrer les perspectives des pays baltes et nordiques dans les processus décisionnels européens, et aligner les efforts entre l’Otan et l’UE pourraient constituer des étapes clés pour garantir la stabilité et la sécurité de la région de la mer Baltique.

La région de la mer Baltique se présente donc comme un laboratoire de la défense européenne et appelle à une coopération renforcée face à la guerre sur le continent européen, ainsi que les menaces qui pèsent sur l’Europe.

Pour aller plus loin

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(1) « 1. La compétence de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune.
La politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques. Elle est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil, qui statuent à l’unanimité, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. L’adoption d’actes législatifs est exclue. Cette politique est exécutée par le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et par les États membres, conformément aux traités. Les rôles spécifiques du Parlement européen et de la Commission dans ce domaine sont définis par les traités. La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l’exception de sa compétence pour contrôler le respect de l’article 40 du présent traité et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
2. Dans le cadre des principes et objectifs de son action extérieure, l’Union conduit, définit et met en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune fondée sur un développement de la solidarité politique mutuelle des États membres, sur l’identification des questions présentant un intérêt général et sur la réalisation d’un degré toujours croissant de convergence des actions des États membres.
3. Les États membres appuient activement et sans réserve la politique extérieure et de sécurité de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent l’action de l’Union dans ce domaine.
Les États membres œuvrent de concert au renforcement et au développement de leur solidarité politique mutuelle. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité en tant que force de cohésion dans les relations internationales.
Le Conseil et le haut représentant veillent au respect de ces principes. »
(2) Créé en 1999 par les trois États baltes, c’est un établissement d’enseignement et de formation accrédité par l’Otan. Il dispense des cours (niveaux 3 et 4) aux officiers, sous-officiers et fonctionnaires des États baltes, de leurs alliés et partenaires. C’est le seul établissement d’enseignement militaire professionnel anglophone d’Europe continentale (https://www.baltdefcol.org/about).
(3) Parlement et Conseil européens, Directive (UE) 2022/2555 concernant des mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de cybersécurité dans l’ensemble de l’Union, modifiant le règlement (UE) n° 910/2014 et la directive (UE) 2018/1972, et abrogeant la directive (UE) 2016/1148 (directive SRI 2), 14 décembre 2022 (https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2555/oj?locale=fr).
(4) Special Adviser Niinisto, Safer Together: Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness, European Commission, 2024 (https://commission.europa.eu/).