États-Unis : les pouvoirs de guerre du président des États-Unis

Les récentes déclarations de M. Kissinger redonnent une certaine actualité à la loi sur les pouvoirs de guerre votée le 24 octobre 1973 et adoptée le 7 novembre 1973 malgré le veto du président Nixon.

La Constitution a réparti les pouvoirs de guerre entre le Président et le Congrès de façon à rendre obligatoire la concertation.

Chef du pouvoir exécutif, le Président est le commandant en chef des forces américaines en temps de paix comme en temps de guerre : à ce double titre, il est le responsable de la défense nationale ; il est de plus investi du pouvoir de signer les traités, le Congrès devant les approuver à la majorité des deux tiers.

Les prérogatives du Congres ne sont pas moindres : le système de défense tout entier repose sur son autorité : lui seul a le pouvoir de « déclarer la guerre » ⁽¹⁾ et de « pourvoir à la défense commune » : il lève et entretient les armées, attribue les crédits et établit les règles de commandement et de réglementation interne aux forces américaines.

L’équilibre ainsi voulu par la Constitution exige une entente entre le Congrès et le Président ; il est clair cependant que celui-ci a, dans les situations d’urgence, le pouvoir et la responsabilité d’utiliser les forces armées pour protéger la sécurité de la nation.

Tout au long de l’histoire des États-Unis s’est cependant développée une tendance différente : exerçant leurs prérogatives de chefs de l’exécutif et de commandants en chef, les présidents ont établi l’usage d’utiliser la force hors du territoire national, sans l’autorisation préalable du Congrès.

Les exemples de cette pratique sont nombreux ; les plus frappants sont l’envoi d’un corps expéditionnaire en Chine pendant la guerre des Boxers en 1900, l’occupation du Nicaragua de 1926 à 1933, la guerre de Corée, les débarquements de Marines au Liban en 1958 et en République dominicaine en 1965. Les motifs invoqués par les différents présidents varièrent de la protection de la vie des ressortissants américains au maintien de la paix dans une région du monde ou au respect des engagements pris. S’il est vrai que l’autorisation formelle du Congrès ne fut pas demandée, les Chambres ne firent jamais opposition à ces entreprises.

Ainsi, grâce aux concessions ou aux délégations consenties par le pouvoir législatif, le Président est devenu l’autorité autour de laquelle s’organise la défense et qui décide de l’emploi de la force. La faiblesse du contrôle exercé par le Congrès lui a permis :

– d’engager les armées en quelque lieu que ce soit ;
– de les utiliser comme il le désire ;
– de mettre fin à des hostilités par un armistice ;
– d’installer des gouvernements militaires en territoire conquis.

Le conflit du Vietnam et surtout l’engagement des forces américaines au Cambodge et au Laos ont conduit le Congrès à tenter de rétablir l’équilibre des pouvoirs, aux dépens d’un Président affaibli par l’affaire du Watergate.

La loi du 24 octobre 1973 :

– oblige le Président à rendre compte au Congrès, dans les quarante-huit heures, de tout engagement des troupes américaines, d’en spécifier les raisons et la durée prévue :

– stipule qu’à moins d’une attaque dirigée contre les États-Unis, les forces armées américaines seront, dans les soixante jours, retirées du conflit si le Congrès ne déclare pas l’état de guerre ; un délai supplémentaire de trente jours pourra être accordé si le Président certifie qu’il est nécessaire pour assurer la sécurité du désengagement des troupes ;

– prévoit que le Congrès peut, à tout moment, mettre fin à l’engagement des forces armées en votant une résolution commune ne requérant pas la signature présidentielle pour être immédiatement mise en application.

Cette loi a été diversement appréciée ; ses détracteurs en particulier mettent l’accent sur le caractère irréaliste des délais imposés ou, au contraire, la considèrent comme l’octroi d’une véritable carte blanche à la présidence.

Elle représente indéniablement un frein à d’éventuelles aventures militaires : les conditions de déclenchement d’un conflit ou d’une simple démonstration de force seront ainsi soigneusement pesées par l’exécutif comme par le législatif et exigeront un véritable consensus national.

Le Président reste cependant seul juge du caractère d’urgence d’une menace et de l’intérêt national en cas de crise : il demeure l’unique responsable de l’emploi de la force pour la protection du sol national ou de la vie des ressortissants américains à l’étranger, pour le maintien de la paix dans une partie du monde comme pour le respect des engagements internationaux du gouvernement. La seule limitation établie par la loi sur les pouvoirs de guerre concerne le compte rendu à adresser dans les quarante-huit heures au Congrès, mais non les modalités de l’exercice de ses droits constitutionnels par le Président.

Si le risque d’un désaveu formel de la part du législatif existe, l’exécutif est libre cependant de le mettre devant le fait accompli : la longueur des débats parlementaires nécessaires à l’adoption d’une résolution commune du Sénat et de la Chambre ne leur permettrait pas d’arrêter rapidement une opération qu’ils désapprouvent.

La limitation la plus sérieuse apportée aux pratiques antérieures de la Maison-Blanche est l’obligation de retirer les troupes américaines d’un territoire étranger dans des délais donnés si le Congrès n’a pas déclaré l’état de guerre. Elle traduit la volonté du législatif d’éviter une « guerre présidentielle » et de revenir aux intentions des Pères Fondateurs de la Constitution : l’emploi des forces armées requiert le consensus national.

La loi sur les pouvoirs de guerre de 1973 n’a donc fait que codifier la répartition de ces pouvoirs.

Le Président reste, en toutes circonstances, responsable des décisions concernant l’emploi des forces armées et, dans une situation d’urgence, seul juge de l’opportunité et de la nature des actions à entreprendre.

La présence au Congrès d’une majorité démocrate, décidée à exercer ses prérogatives constitutionnelles, obligera cependant l’exécutif soit à rechercher l’appui préalable du législatif pour des opérations prévues ou prévisibles, soit à lui demander au plus tôt une approbation formelle a posteriori pour des actions militaires entreprises sous le signe de l’urgence.

La croissance spectaculaire des exportations américaines d’armements

Les ventes de matériels militaires américains à l’étranger ont atteint un niveau record au cours de l’année budgétaire 1974 avec 8,3 milliards de dollars, soit un chiffre d’affaires plus que doublé par rapport à l’année précédente. Les États-Unis arrivent ainsi très largement en tête du commerce mondial d’armements devant l’URSS, les pays exportateurs d’Europe occidentale (sensiblement à égalité avec l’URSS) et l’Europe de l’Est.

La stratégie de défense des États-Unis et la conjoncture économique expliquent ce dynamisme. Les ventes d’armements contribuent à la présence militaire des États-Unis dans le monde en plaçant ou en maintenant les États acquéreurs en situation de dépendance militaire, et en tendant à les installer de façon durable dans la zone d’influence américaine. Les contrats pissés à l’étranger permettent en outre de limiter le déficit de la balance commerciale né de la crise de l’énergie et de réduire le taux des licenciements dans les branches particulièrement touchées des industries aérospatiales, électroniques et mécaniques.

De 1973 à 1974, les ventes d’armements sont passées de 3,9 à 8,3 Mds $. Elles représentent environ, pour l’année 1974, le tiers du montant des équipements militaires vendus par les États-Unis depuis 25 ans.

La part la plus importante des contrats revient aux pays du Proche-Orient et d’Asie occidentale ; 80 % des commandes ont été passées en 1974 par six pays : Iran, Israël, Arabie saoudite, Koweït, Jordanie et Liban.

– L’Iran est à l’origine de 46 % du montant en dollars des contrats extérieurs des États-Unis (3,8 Md$) : il s’agit essentiellement de moyens aériens et antiaériens comptant parmi les plus sophistiqués de l’arsenal américain.
– Israël vient au second rang avec 26 % du montant en dollars des armements exportés.
– L’Arabie saoudite, avec 7 %, a lancé en 1974 un programme d’achats d’équipements militaires américains appelé à se développer en 1975.

En Amérique latine, le Brésil, le Chili et le Pérou sont les principaux clients d’un marché encore réduit, dont le développement est attendu dans un avenir proche (les ventes américaines dans le sous-continent n’ont atteint pour 1974 que 186 millions $ pour dix pays).

Les conséquences politiques de la part croissante des États-Unis dans le marché international des armements préoccupent l’opinion et les milieux du Congrès, spécialement au sein de la majorité démocrate. L’exécutif prend la plupart des décisions clés dans ce domaine sans véritable consultation du Congrès. Les États-Unis accumulent ainsi dans des zones de tensions potentielles ou effectives des masses d’armements dont ils ne pourront contrôler l’emploi éventuel.

Face à ce problème, l’action du Congrès vise à obtenir la notification systématique de tout projet de vente d’armements dépassant un certain niveau ou concernant un système nouveau. Elle tend également à imposer à l’exécutif une « modulation » des approvisionnements en fonction des crises ou changements politiques intervenant dans un pays client (cas récents de la Turquie et du Chili).

Les implications militaires du dynamisme des ventes d’armements retiennent toute l’attention des responsables de la défense dans la mesure où elles ont une incidence sur l’équipement et sur l’entraînement des forces armées américaines. Les ventes récentes d’armes du dernier modèle (chasseurs de supériorité Grumman F-14 Tomcat à l’Iran, par exemple), faisant suite à la cession et à la vente de nombreux matériels à Israël après la guerre de 1973, ont amoindri – et dans certains cas vidé – les stocks constitués aux États-Unis ou en Europe. La cadence d’équipement des forces américaines pour certains matériels nouveaux est d’ores et déjà diminuée par l’ampleur des commandes (avions et chars notamment) à satisfaire d’urgence dans les zones de tensions. Enfin l’envoi de « conseillers » est de nature à affecter le niveau opérationnel des armées américaines dans la mesure où ces techniciens appartiennent pour la plupart à des spécialités rares et recherchées (550 conseillers actuellement en Iran).

Sur le plan économique, Washington considère qu’une vigoureuse politique d’exportation d’armements est de nature à soulager efficacement une trésorerie caractérisée par un déficit préoccupant des échanges : excédentaire de 1,3 Md $ en 1973, la balance des paiements des États-Unis accusait en effet à la fin de 1974 (années budgétaires) un déficit d’environ 4 Mds $. Les possibilités de maintien et d’amélioration de l’emploi dans les industries d’armement sont par ailleurs particulièrement appréciées au moment où le taux de chômage atteint 7 %.

Les perspectives à court terme en matière d’exportation de matériels militaires américains sont à la hausse. Si le théâtre du Proche-Orient retient actuellement l’attention, d’autres marchés pourraient s’ouvrir largement aux fournisseurs américains, notamment en Amérique latine. Les efforts d’armement des pays du Tiers-Monde et la conjoncture économique internationale devraient favoriser une expansion dont la presse américaine ne manque pas de souligner les risques et dont le Congrès entend suivre l’évolution avec plus d’attention.

Grande-Bretagne : moyens d’intervention outre-mer des forces britanniques

Partiellement dévoilé le 3 décembre 1974 sous l’angle budgétaire, le plan de restructuration de la défense britannique fait apparaître l’intention du Gouvernement de réduire la capacité d’intervention de ses forces armées outre-mer.

Le contenu exact des mesures annoncées et leur échelonnement dans le temps au cours de la période de dix ans couverte par le plan ne seront connus qu’après la parution du Livre blanc sur la Défense annoncée pour le mois de mars. Dans cette attente, il apparaît utile de dresser un bilan sommaire de la capacité actuelle d’intervention des forces britanniques pour mieux saisir, le moment venu, la portée des décisions prises, d’autant que l’étalement de leur exécution sur dix années permet de supposer que la situation actuelle ne sera pas radicalement modifiée du jour au lendemain.

Dix mois après l’accession au pouvoir des Travaillistes, l’appareil militaire britannique reste tel que les Conservateurs l’avaient conçu, orienté en priorité vers l’Europe mais conservant le potentiel nécessaire à une intervention rapide en tout point du globe où les intérêts de la Grande-Bretagne, ceux du Commonwealth ou ceux de pays amis pourraient être menacés.

La mobilité stratégique qu’impliquait cette politique reposait sur un ensemble de moyens adaptés dans les trois armées s’appuyant sur un réseau de bases réparties dans le monde entier.

La Navy, avec sa brigade de commandos des Royal Marines, ses deux porte-hélicoptères–transport de commandos, ses bâtiments d’assaut et le soutien aérien que peut fournir l’Ark Royal représente un solide élément d’intervention outre-mer, encore valorisé par la grande autonomie que lui procure sa flotte logistique (Royal Fleet Auxiliaries). Armée par du personnel civil sous contrat, celle-ci comprend 48 bâtiments totalisant 350 000 tonnes en déplacement lège : même réduite d’un tiers comme le prévoit le plan de réorganisation, elle constituera encore un instrument efficace ⁽²⁾.

La Royal Air Force, de son côté, contribue à la mobilité des forces armées à un double titre :

– Tout d’abord elle assure sa propre capacité de déploiement outre-mer grâce à une flotte de 24 avions ravitailleurs Handley Page HP.80 Victor et la pratique systématique du ravitaillement en vol par ses avions de combat.

– Ensuite, la RAF assure la mobilité stratégique et tactique de l’armée de terre ainsi que le soutien logistique des trois armées grâce à ses unités de transport (49 de Havilland Comet, Vickers VC-10, Bristol Britannia et Short Belfast pour l’aérotransport stratégique et 82 Lockheed C-130 Hercules et Hawker Siddeley Andover pour l’aérotransport tactique). De nombreux exercices et opérations en vraie grandeur sont garants de l’efficacité de cet outil.

L’armée de terre enfin dispose de forces mobiles constituées par la 3^e Division à trois brigades aérotransportables et par la 16^e Brigade aéroportée auxquelles il convient d’ajouter le 22^e Régiment SAS. Son aptitude à l’intervention extérieure est le fruit du système d’instruction britannique qui organise l’entraînement systématique de ses unités sur tous les théâtres où elles pourraient être appelées à agir, de la Norvège au Sud-Est asiatique. Les rotations des bataillons ou régiments entre les grands constituants de l’armée britannique font que toutes ses unités peuvent faire partie à un moment ou à un autre de la force d’intervention et sont entraînées en conséquence.

À cet ensemble de moyens mobiles est associé un réseau de bases dense et sûr qui couvre l’Atlantique, la Méditerranée et qui, par l’océan Indien, donne accès à la mer de Chine et au Pacifique.

Dans l’Atlantique, le Royaume-Uni dispose de sept installations implantées sur des territoires de souveraineté britannique : points d’appui navals et escales aériennes à Gibraltar, aux Bermudes et aux Bahamas, escales aériennes à Antigua (Antilles), au Honduras britannique et dans l’Île de l’Ascension, enfin un point d’appui naval aux Falkland [Malouines]. Ce réseau est complété d’autre part par les facilités d’escales aériennes aux Açores, au Cap Vert et en Angola que le Portugal avait accordées à la Grande-Bretagne et qui, jusqu’à maintenant tout au moins, demeurent ouvertes. Enfin, la possibilité d’utiliser la base de Simonstown en Afrique du Sud ne semble pas devoir être abandonnée.

En Méditerranée, Malte a surtout été conservée pour en dénier l’usage aux forces du Pacte de Varsovie ; elle restera jusqu’à la fin des accords expirant en 1979 une base navale éventuelle, une base aérienne et la garnison d’un bataillon d’infanterie. Quant à Chypre, deux bases de souveraineté britannique y sont installées, l’une à Akrotiri pour la RAF et l’autre à Dekhelia pour l’armée de terre.

De la côte atlantique à Hong Kong, la Grande-Bretagne dispose encore de 9 bases ou installations :

– base navale et aérienne de Singapour,
– escales aériennes à Nairobi (Kenya), pays membre du Commonwealth, à Sharjah (Fédération des Émirats), Masirah (Sultanat d’Oman) et à l’île de Gan dans les Maldives, pays avec lesquels la Grande-Bretagne a conclu des accords particuliers. La Royal Navy dispose en outre d’une installation de transmissions à l’île Maurice et l’Army maintient un bataillon Gurkha à Brunei dans l’île de Bornéo. Ces trois derniers points de stationnement ne seront pas maintenus.

C’est donc au total en 23 points du globe que les forces armées britanniques ont pu jusqu’ici trouver les « facilités » nécessaires pour soutenir leur mobilité stratégique. À la veille des réductions envisagées, les effectifs consacrés à ces installations étaient de 38 000 hommes dont 18 000 pour l’armée de terre.

Tel qu’il est encore actuellement, l’appareil militaire britannique est donc en mesure de faire sentir rapidement et avec un poids non négligeable la volonté du Gouvernement là où il le juge nécessaire. On peut estimer que la Grande-Bretagne dispose d’une capacité d’emport suffisante pour faire intervenir une brigade aéroportée dans les quarante-huit heures et une division aérotransportable dans les dix jours. À ces délais variables en fonction de la distance, il convient d’ajouter le temps nécessaire à l’acheminement par mer des armements lourds et des approvisionnements complémentaires.

Le Gouvernement travailliste ayant manifesté son intention de renoncer à jouer un rôle quelconque de « police internationale » à l’échelle du globe sans renier pour autant les engagements souscrits avec ses alliés du Central Treaty Organization (CENTO), de l’Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est (SEATO), et du Pacte des Cinq Nations ⁽³⁾, il va de soi que les impératifs de la mobilité stratégique ne sont plus les mêmes.

La publication du Livre blanc sur la Défense permettra d’ici peu de mesurer les conséquences réelles de cette nouvelle politique sur le plan de la capacité d’intervention des forces mobiles du Royaume-Uni désormais orientées en priorité absolue vers le théâtre européen. ♦

(1) Ce qui autorise le Président à « faire » la guerre.
(2) À titre de comparaison avec la flotte logistique française, le rapport est de 1 à 4 en faveur de la Royal Fleet Auxiliaries. Le rapport entre les deux flottes de combat est de 1 à 2.
(3) CENTO : Turquie, Iran, Pakistan, Royaume-Uni, États-Unis.
SEATO : Australie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Thaïlande, Royaume-Uni, États-Unis, (France).
NDLR 2025 : Le Pacte des Cinq Nations fait probablement référence à la série d’accords de défense signés en 1971 entre l’Australie, la Malaisie, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et Singapour.