États-Unis

Les implications du remaniement au sein de l’équipe dirigeante américaine

Annoncée par M. Gerald Ford le 3 novembre, la réorganisation du Cabinet et du dispositif national de sécurité américains se présente, dans ses grandes lignes, de la façon suivante :

– M. Henry Kissinger cède son poste de conseiller spécial du Président au sein du Conseil de sécurité nationale (NSC) à son adjoint au NSC, le général Brent Scowcroft. Il continue néanmoins à siéger dans cet organisme en qualité de secrétaire d’État.
– M. James Schlesinger est relevé de ses fonctions de secrétaire à la Défense et remplacé par le secrétaire général de la Maison-Blanche, M. Donald Rumsfeld.
– M. Rogers Morton est remplacé au secrétariat au Commerce par M. Elliot Richardson, ambassadeur à Londres.
– M. William Colby doit céder son poste de directeur de l’Agence centrale du renseignement (CIA) à M. George H.W. Bush, chef du bureau de liaison américain à Pékin.

La décision du vice-président Nelson Rockefeller de ne pas se présenter en qualité de coéquipier du président Ford aux élections de 1976 a été rendue publique le même jour.

Des raisons de politique étrangère ont sans doute tenu une place dans les décisions présidentielles. Mais les causes paraissent en fait relever essentiellement de préoccupations d’ordre interne.

L’explication officielle fait état de la « constitution d’une équipe qui soit celle du Président ». En fait, M. Ford a perçu, au seuil d’une campagne présidentielle aux résultats incertains, le désir croissant de l’opinion de sentir une véritable autorité à la Maison-Blanche. En resserrant son emprise sur l’Administration et en donnant de lui-même une image d’homme de décision, il pense retirer à son rival républicain, M. Ronald Reagan, quelques-uns de ses meilleurs arguments. La décision de M. Rockefeller, cible favorite des républicains conservateurs de M. Reagan, vient au demeurant renforcer opportunément la liberté de choix et de manœuvre de M. Ford dans la course à la présidence.

Dans le même cadre électoral, le Président donne satisfaction à une partie de l’opinion en retirant à M. Kissinger les fonctions privilégiées qu’il occupait au NSC (cumul des deux postes de conseiller spécial et de membre de droit). L’effacement relatif de M. Kissinger lui permet en outre de rehausser son image personnelle quelque peu éclipsée par celle du secrétaire d’État.

M. Ford n’a pas caché en outre qu’il avait voulu rendre une certaine cohésion à une équipe gouvernementale dont le climat était notoirement alourdi par les divergences opposant MM. Kissinger et Schlesinger (discussions SALT, conception de la détente). Le départ du secrétaire à la Défense pourrait, dans l’esprit du Président, supprimer en partie les obstacles opposés au sein du Cabinet à la poursuite de la politique de détente. Il est également probable que le caractère abrupt de M. Schlesinger, ses divergences de vues avec M. Ford et la tension croissante de ses relations avec le Congrès ont conduit le chef de la Maison-Blanche à cette décision.

Enfin, en sacrifiant le directeur de la CIA, le Président a sans doute voulu désolidariser le candidat Ford des erreurs passées d’une agence dont les excès sont, depuis plusieurs mois, complaisamment et largement exposés au public par les Commissions du Congrès.

Les réactions aux décisions de M. Ford ont été à la mesure de la surprise qu’elles ont provoquée. La presse unanime a jugé l’opération désastreuse pour le Président : « l’exécution incompétente d’un projet mal conçu » pourrait réduire ses chances d’obtenir l’investiture républicaine et désorganiser l’Administration en année électorale. Le renvoi de M. Schlesinger a provoqué une véritable consternation au Pentagone : deux de ses principaux adjoints ont immédiatement décidé de le suivre dans sa retraite (M. Ellsworth et le général Graham) ⁽¹⁾. Les partisans de M. Reagan ont condamné le renvoi du secrétaire à la Défense en qui ils voyaient l’homme indispensable face aux dangers de la politique de M. Kissinger et à la volonté du Congrès de réduire le budget de défense.

Enfin, la nomination de M. Bush est apparue comme une maladresse qui sera sans doute sanctionnée par le vote négatif d’une partie des sénateurs lors de la procédure de confirmation : le nouveau chef de la CIA est en effet très proche de M. Ford, il a été investi de responsabilités dans la campagne électorale de M. Nixon en 1972, et son indépendance de jugement pourrait être compromise par des ambitions politiques ouvertement proclamées.

Les premiers commentateurs ont voulu voir dans les décisions présidentielles une victoire de M. Kissinger, en dépit de son effacement partiel au sein de l’équipe dirigeante. Le secrétaire d’État pourrait, en fait, sortir affaibli de l’épreuve. Ses fonctions de conseiller spécial au NSC lui donnaient quotidiennement accès au bureau du Président ; son remplacement par un adjoint acquis à ses idées ne signifie pas nécessairement le maintien de son influence passée à ce poste. Au sein du Cabinet, ses relations avec M. Rumsfeld seront certainement plus délicates qu’elles ne l’étaient avec M. Schlesinger. Le nouveau secrétaire à la Défense a, en effet, atteint le double objectif qu’il s’était fixé depuis son arrivée aux affaires avec M. Ford : diminuer l’autorité de M. Kissinger et préparer efficacement son propre avenir politique.

M. Kissinger survit, mais il a senti le souffle du boulet. L’autorité accrue du Président pourrait, à l’occasion, lui valoir d’être congédié comme l’a été M. Schlesinger. Ce dernier parti, l’aile droite républicaine et les démocrates partisans d’une ligne dure (tendance Jackson) seront encore davantage sur leurs gardes. La liberté de manœuvre du secrétaire d’État risque donc d’être réduite.

Quant au retour à Washington de M. Richardson, il peut sans doute être interprété comme l’amorce d’une ascension prochaine. Le poste de secrétaire au Commerce est en effet traditionnellement réservé, à l’approche d’une élection présidentielle, à une personnalité susceptible de jouer un rôle actif dans la campagne. Et M. Richardson n’a jamais caché des ambitions politiques qu’il situe au minimum au niveau du Département d’État.

Quelques conclusions parmi beaucoup d’autres peuvent, en définitive, être tirées des initiatives présidentielles.

Le remaniement du 3 novembre met d’abord en vedette deux nouvelles étoiles de première grandeur (MM. Rumsfeld et Richardson) ; leurs noms sont déjà avancés, avec celui de M. Bush, pour une possible candidature à la vice-présidence aux côtés de M. Ford.

La longue marche de M. Kissinger n’est pas interrompue : les mesures qui l’affectent marquent cependant le ralentissement de son allure.

La coloration manifestement électorale de ces événements semble ensuite indiquer que l’Administration Ford mettra davantage l’accent, dans les mois à venir, sur la politique intérieure que sur la définition d’une politique étrangère imaginative : cela est, du reste, parfaitement classique en année électorale américaine.

Si l’on envisage enfin les répercussions des décisions de M. Ford au niveau des relations internationales, il paraît évident que les alliés de l’Otan d’une part, les gouvernements de Moscou et de Pékin d’autre part, sont au premier chef intéressés par ces mouvements. Les alliés occidentaux ont, dans l’ensemble, marqué leur désappointement de voir M. Schlesinger quitter ses fonctions. Si les réactions de Moscou ont été limitées à l’espoir de voir les adversaires de la détente à Washington perdre quelque crédit, les responsables chinois ont immédiatement manifesté leur mécontentement devant de possibles progrès de la détente russo-américaine.

La réponse aux interrogations des deux Grands réside en partie dans les positions que le nouveau secrétaire à la Défense sera amené à prendre dans les questions de sécurité nationale.

Les relations américano-égyptiennes à l’issue de la visite du président Sadate aux États-Unis

Premier chef d’État égyptien invité officiellement par Washington, le Président Anouar el-Sadate a séjourné dix jours aux États-Unis, du 27 octobre au 5 novembre 1975. Pendant cette période, il a pu s’entretenir avec de nombreuses personnalités des mondes politique et économique. L’occasion lui a été offerte de s’expliquer devant le Congrès, l’ONU, ainsi que face à la presse.

Intervenant un an après le rétablissement des relations diplomatiques entre Le Caire et Washington ⁽²⁾ et un mois après la conclusion de l’accord intérimaire sur le Sinaï, cette visite officielle ne semble pas devoir jouer un rôle primordial dans l’évolution de la politique américaine à l’égard du Moyen-Orient.

Sans doute, son impact sur l’opinion a-t-il été fortement atténué par la préparation des élections présidentielles et l’intérêt porté aux raisons et aux répercussions de l’important remaniement de l’Exécutif décidé par Gérald Ford le 3 novembre. Quoi qu’il en soit, le séjour du président égyptien permet de préciser, au stade actuellement atteint dans la progression vers un règlement général des problèmes du Moyen-Orient, la position nuancée des États-Unis à l’égard de l’un des protagonistes du conflit israélo-arabe.

L’aide accordée à l’Égypte reste cantonnée dans le domaine économique. Comme aux lendemains de l’expédition franco-britannique de 1956, elle comporte des cessions de céréales – pour un montant de 200 millions de dollars au titre de la loi 480 ⁽³⁾ – et une assistance technique d’ordre culturel, sanitaire et industriel, dont le montant s’élève à 750 M$ étalés sur une période de trois ans. Le plus frappant de cette assistance technique concerne la fourniture de deux réacteurs nucléaires ⁽⁴⁾ destinés à des fins pacifiques – recherche, production d’électricité, dessalement de l’eau de mer – et dont la mise en œuvre fera l’objet d’un contrôle rigoureux excluant toute possibilité d’utilisation à des fins militaires. Pour substantielle qu’elle soit, cette aide est sensiblement inférieure à celle qu’octroient les États-Unis à Israël. Elle revêt davantage l’aspect d’une preuve de la volonté américaine d’aboutir à un règlement général au Moyen-Orient, que celui d’un engagement des États-Unis à l’égard de l’Égypte.

L’invitation, lancée aux coprésidents de la Conférence de Genève par le leader égyptien depuis la tribune de l’ONU, de convoquer la Conférence et d’y admettre à part entière l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) n’a soulevé aucun écho chez le partenaire américain. Le Président Ford a même cru devoir réaffirmer sa position vis-à-vis de l’OLP, qui ne pourra devenir un interlocuteur valable qu’à partir du moment où elle aura reconnu l’existence de l’État d’Israël. Le prochain « petit pas » de la diplomatie américaine en direction de la paix ne semble donc pas pouvoir s’effectuer à partir du terrain égyptien.

Enfin, sur te plan militaire, quelles qu’aient pu être les intentions du Président Sadate – il s’est en effet défendu d’avoir apporté une « liste d’achats » dont le montant avait été évalué par certains observateurs à six ou sept milliards de dollars répartis sur une dizaine d’années ⁽⁵⁾ – il semble exclu que les dirigeants américains puissent envisager en ce domaine ce que M. Kissinger appelle des « engagements spécifiques ».

Ainsi, plutôt que de marquer un progrès décisif vers la solution des problèmes du Moyen-Orient, la visite du Président égyptien aux États-Unis paraît clore une étape dans la politique des « petits pas » entreprise par la diplomatie américaine vers la stabilisation de cette région.

Grande-Bretagne : échec de la Convention constitutionnelle d’Irlande du Nord

La Convention constitutionnelle avait été élue le 1^er mai 1975 en vue d’élaborer un projet d’organisation institutionnelle prévoyant le partage des pouvoirs entre les deux communautés religieuses. Elle s’est séparée le 7 novembre, au terme de son mandat, sans être parvenue à un accord. À l’inverse, elle a décidé par une majorité de 42 voix contre 31 de soumettre au Parlement de Westminster un rapport rejetant toute formule de partage des pouvoirs.

La composition de l’Assemblée laissait prévoir cette issue. En effet, la Coalition unioniste protestante ⁽⁶⁾ opposée au partage des pouvoirs détenait une très large majorité avec 45 sièges sur 76, les autres étant répartis entre les catholiques, représentés par le Social Democratic Labour Party (SDLP, 17 sièges), les protestants modérés (5 sièges), le Parti de l’Alliance (8 sièges) et le Parti travailliste d’Irlande du Nord (1 siège). La défection de William Craig et de quelques membres du Parti Vanguard qui s’étaient prononcés dès septembre dernier pour un partage des pouvoirs (ce qui a entraîné leur expulsion de la Coalition unioniste) n’a pu empêcher cette victoire de la Coalition unioniste protestante.

Le Parlement de Londres ne pourra maintenant que mettre son veto au rapport émis par la Convention. Cet échec ramène la province au stade précédant l’élection de la Convention. Quelques éléments positifs permettent toutefois d’espérer que l’Ulster ne connaîtra pas le vide politique qui prévalait antérieurement. En effet, les représentants à la Convention continuent à bénéficier de leur statut parlementaire pour trois mois encore, ce qui laisse la possibilité au secrétaire d’État pour l’Ulster, M. Rees, de les convoquer à tout moment.

La tentative de rapprochement qui vient de s’opérer au sein de la Convention entre certains protestants favorables à un partage des pouvoirs (Parti Vanguard et protestants modérés) et les catholiques du SDLP pourrait donner quelque chance à une telle convocation. Encore est-il peu vraisemblable qu’une nouvelle session apporte une solution aux problèmes de fond, les protestants hostiles au dialogue détenant la majorité absolue des sièges.

Déjà cette tentative de rapprochement entre communautés a provoqué désenchantement et mécontentement chez les extrémistes des deux bords ⁽⁷⁾ comme en témoigne la recrudescence des actes terroristes au cours de ces dernières semaines. De plus, la lutte d’influence à laquelle se livrent l’Armée républicaine irlandaise (IRA) officielle, de tendance marxiste et partisan de l’action politique, et l’IRA provisoire (PROVOS), prônant l’action violente, est plus vive que jamais.

Dans ces conditions, la solution des problèmes d’Irlande du Nord paraît encore bien lointaine. Toute initiative ou toute poursuite de rapprochement risque de déclencher soit une escalade systématique du terrorisme, soit des réactions « loyalistes » pouvant conduire à la paralysie de la province.

Dans l’immédiat, le maintien de l’administration directe par Londres reste la seule voie possible, celle du désengagement étant exclue. Quoi qu’il en soit, devant l’échec de la politique actuelle, le gouvernement britannique pourrait tenter une nouvelle approche du problème en faisant appel à des hommes nouveaux. M. Rees, fatigué et découragé, céderait sans doute volontiers son portefeuille de secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord.

République fédérale d’Allemagne : visite du Chancelier Schmidt en Chine et en Iran

Du 29 octobre au 3 novembre, le Chancelier Helmut Schmidt a effectué successivement deux visites officielles, en Chine et en Iran. L’objectif recherché par l’homme d’État allemand et sa délégation n’était pas à proprement parler de conclure des accords, mais bien plus de faire connaître les multiples aspects de la RFA et de tenter de découvrir toutes les facettes de deux mondes différents, l’Extrême-Orient et le Moyen-Orient ; en bref, il s’agissait de rechercher le dialogue.

Premier chef de gouvernement allemand à effectuer une visite en Chine, le Chancelier a été l’objet d’un accueil que Pékin n’accorde habituellement qu’aux chefs d’État de pays « amis » du Tiers-Monde ⁽⁸⁾. Aux yeux des dirigeants chinois, M. Schmidt est en effet l’une des personnalités politiques les plus importantes de l’Europe occidentale en raison de ses vues sur l’unité européenne, sur l’Alliance atlantique et du fait de la valeur symbolique que les Chinois accordent à la division de l’Allemagne. Les entretiens avec le vice-Premier ministre, M. Teng Hsiao-Ping, et le président Mao, consacrés à la situation en Europe et à la détente entre l’Est et l’Ouest ont fait apparaître des nuances : les dirigeants chinois plaçant d’emblée le débat sous le signe de l’antisoviétisme, le Chancelier allemand manifestait tout aussi clairement son intention de ne pas se prêter à ce jeu. Il faisait valoir son attachement à la politique de détente et sa fidélité aux traités conclus dans le cadre de l’Ostpolitik, confirmant par ce fait même qu’il était moins proche que M. Strauss des conceptions de ses interlocuteurs. Le langage du Chancelier, soulignant que la politique de détente est basée sur la force de dissuasion politique et psychologique face au Pacte de Varsovie, a évidemment plu aux Chinois qui ne se lassent pas d’exprimer leur soutien à la coopération militaire entre les États-Unis et l’Europe et au renforcement par les pays du Vieux Continent de leurs systèmes nationaux de défense. M. Schmidt a donc réussi à manœuvrer habilement sur un terrain qu’avaient choisi les dirigeants chinois. Dans le domaine des relations bilatérales, le ton, de part et d’autre, a été empreint de sobriété. Le Chancelier n’attachait apparemment qu’un intérêt secondaire aux accords commerciaux, aériens et maritimes qui avaient été signés à Bonn avant son départ, en même temps qu’à l’échange de lettres portant création d’une commission mixte économique germano-chinoise. Par contre, au cours de sa visite, le Chancelier a pris acte de l’importance de la Chine dans le monde et il a entamé avec elle un processus de consultations politiques plus fréquentes et régulières que depuis l’ouverture des relations diplomatiques entre les deux pays il y a trois ans.

Au retour de sa visite officielle en Chine, le Chancelier fédéral a fait une escale de 24 heures à Téhéran, répondant ainsi à la visite effectuée par le Premier ministre, M. Howeida, au mois de mars 1974 en RFA. Au cours de l’entretien qu’il a eu avec le Shah, les grands problèmes politiques et économiques ont été abordés. À propos de la prochaine conférence de Paris (dialogue Nord-Sud), l’Empereur aurait marqué la volonté de l’Iran de participer activement à cette réunion. Sur le plan de la conjoncture économique mondiale, le Chancelier n’a pu manquer de faire observer à son interlocuteur que l’augmentation du prix du pétrole devrait avoir des limites, dans l’intérêt même des pays producteurs qui n’auraient rien à gagner à une détérioration de la situation économique des pays occidentaux. Dans le domaine des relations de l’Iran avec la CEE où Téhéran souhaite un accord préférentiel, M. Schmidt a souligné que la RFA était prête à soutenir les efforts de rapprochement de l’Iran avec la Communauté.

En ce qui concerne les relations bilatérales, les négociations concernant la fourniture de gaz iranien à la RFA via l’Union soviétique, ont abouti. L’accord définitif sera vraisemblablement signé dans les prochains jours. Par ailleurs, un accord de principe est intervenu concernant la création en Iran d’une université technique allemande de 5 000 étudiants. Enfin, un projet d’accord sur l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire a été examiné. Toutefois, les remous provoqués récemment (notamment aux États-Unis) par l’annonce d’accords de coopération de la RFA avec le Brésil et l’Union sud-africaine ne peuvent qu’inciter Bonn à la prudence en ce domaine.

Au cours de cette journée à Téhéran, le chef du gouvernement fédéral a tenté de minimiser les divergences proprement politiques pour s’attacher à développer les relations bilatérales entre un pays producteur de pétrole et un pays industrialisé. La fermeté des positions iraniennes et la brièveté du séjour n’ont pas permis d’obtenir de substantiels résultats.

En définitive, ces deux visites du Chancelier ouest-allemand ont permis de resserrer ou de créer des liens. En Iran, il a relancé le dialogue engagé par M. Brandt en 1972, mais s’est heurté à l’attitude des Iraniens qui sont devenus plus sûrs d’eux-mêmes depuis la hausse du pétrole. En Chine, il a engagé le dialogue avec les dirigeants et défini clairement et sans équivoque les positions allemandes, ouvrant des perspectives d’avenir à la coopération germano-chinoise. ♦

(1) M. Ellsworth : sous-secrétaire à la Défense, chargé des Affaires de sécurité internationale, général Graham : chef de l’Agence de renseignements de Défense (DIA).
(2) Ces relations avaient été rompues sur l’initiative égyptienne lors de la guerre des Six Jours de 1967.
(3) La loi 480 fixe les conditions dans lesquelles les États-Unis participent aux programmes de lutte contre la malnutrition.
(4) Dont la valeur estimée à 1 400 M$ n’est pas comprise dans le montant de l’aide.
(5) Certaines sources font toutefois état de la possibilité de livraisons de matériel peu sophistiqué d’une valeur de 200 à 300 M$ en 1976. Entre-temps on a appris la décision américaine de livrer des avions F-15 à Israël.
(6) Cette coalition regroupe les trois partis extrémistes protestants (« loyalistes ») : le Parti unioniste officiel, (UUP) présidé par Harry West (19 sièges), le Parti unioniste démocratique (DUP), présidé par le Pasteur Ian Paisley (12 sièges) et le Parti Vanguard, présidé par William Craig (14 sièges).
(7) Du côté protestant : l’Ulster Defense Association (UDA) et l’Ulster Volonteer Force (UVF). Du côté catholique : l’Irish Republican Army (IRA) scindée en deux branches rivales : l’IRA officielle et l’IRA provisoire.
(8) Au cours de son séjour, M. Schmidt a été le premier homme d’État occidental à être admis à visiter la province du Sinkiang, bastion de la recherche nucléaire chinoise.