Ombres et lumières sur la Loi organique sur les lois de finances (Lolf)

Bertrand Le Menestrel, « Ombres et lumières sur la Loi organique sur les lois de finances (Lolf) » Revue n° 661 Février 2004 - p. 125-135

La loi organique sur les lois de finances (Lolf) du 1^er août 2001 entraîne une réforme profonde du droit budgétaire, et finalement du fonctionnement de l’État. Les budgets de moyens laisseront la place en 2006 à des budgets de résultats, permettant d’obtenir une efficacité accrue des dépenses publiques. Pour le ministère de la Défense, la Lolf est l’aboutissement de quarante années d’études et d’expérimentations. Tous ceux qui ont participé à ces réflexions ont donc quelque motif de se réjouir. Toutefois, le rapprochement du coût et de la performance, principe actif de la loi, est un outil à double tranchant.

La Lolf présente d’autres inconvénients, dont le moindre n’est pas la place prééminente qu’elle réserve à l’administration et à la finance. Celles-ci resteront probablement « maîtresses », et bien peu « servantes », de la politique militaire. La Défense se prépare activement à appliquer la Lolf le mieux possible. La réussite de la réforme dépend toutefois de la vigilance des autorités politiques, au premier rang desquelles le Parlement.

Le 1^er août 2001, une « loi organique sur les lois de finances » était votée sans discussions inutiles, à cause de son aridité ou grâce à la chaleur estivale. Devenue Lolf dans le langage courant, elle révélait rapidement sa portée et les ambitions de ses promoteurs. Au-delà de la réforme profonde du droit budgétaire, c’est le fonctionnement même de l’État qui était visé. L’ordonnance 59.2 de 1959, fondement des grands équilibres méthodologiques et procéduraux depuis un demi-siècle, allait mourir. Le rêve de l’administrateur moderne prenait corps : substituer au sein de l’État un budget de résultats au budget de moyens ; obtenir ainsi l’efficacité optimale des dépenses publiques, telle qu’elle est recherchée depuis longtemps dans les activités industrielles et commerciales privées.

Comme le dit le professeur Abate, expert reconnu d’une gestion publique enfin modernisée, « nous ne bouderons pas notre plaisir » ⁽¹⁾, spécialement au sein du ministère de la Défense. La Lolf est l’aboutissement de près de quarante ans de combats incertains, marqués par beaucoup d’échecs et peu de succès : PPBS, RCB, PM5A, MMAA ⁽²⁾, comptes organiques et de gestion, MMGA ⁽³⁾, mission microéconomie ⁽⁴⁾, renouveau du service public ⁽⁵⁾, comptabilité analytique. Et l’on entend encore, trente ans après, l’agacement d’un ministre de la Défense moins que convaincu, à l’adresse d’un des promoteurs très actif des méthodes modernes de gestion : « Mais enfin, que veut le contrôleur général Louf ? ! ». M. Louf ne voulait rien, sinon intéresser son ministre à la modernisation… Il était apparemment trop tôt.

Satisfactions…

L’heure a enfin sonné, et c’est même l’une des principales raisons de se réjouir. Depuis l’année dernière, les ministères, et singulièrement la Défense, sont miraculeusement saisis d’une fringale d’études, de comités, de commissions, de réunions, de circulaires et de directives. Tout le monde a senti le vent du boulet, qui en annonçait d’autres : il faut se mettre en posture d’appliquer dès 2006 les dispositions de la loi, et il n’y a pas trop de temps d’ici là pour organiser et roder le dispositif.