Comme toute entité politique, l’Union européenne (UE) doit disposer des trois niveaux de commandement — stratégique, opératif et tactique — pour pouvoir mener une opération. Le niveau tactique est celui des unités déployées ; il est assuré par chacun des États contributeurs de ces forces. Le niveau opératif est celui du « théâtre » où est conduit l’ensemble des opérations ; cet état-major de forces ⁽¹⁾, également fourni par un des États membres ⁽²⁾ est donc déployé in situ. Le niveau stratégique prépare et suit l’engagement en assurant la planification, la conduite de l’opération et son soutien, puis son désengagement dans le cadre de la sortie de crise. Établi en Europe, dans sa garnison, cet état-major stratégique permet au commandant d’opération de faire le lien entre le théâtre et le niveau politique, à Bruxelles.

Au Sommet de Cologne, en juin 1999, l’UE décide de se doter d’une capacité d’action pour la gestion des crises. Lors du Sommet de Nice, en décembre 2000, au terme de la présidence française, cinq États membres — Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Grèce et France — s’engagent à mettre une capacité de commandement de niveau stratégique à la disposition de l’Union européenne. Il a, en effet, été convenu, pour la gestion militaire des crises, de permettre à l’UE de « marcher sur deux jambes », c’est-à-dire, soit avec des moyens et des capacités empruntés à l’Otan, soit avec des ressources uniquement européennes.

En décembre 1999, au Sommet d’Helsinki, suite à l’analyse des lacunes capacitaires constatées, l’UE se fixe des objectifs de capacités collectives, en particulier au niveau stratégique, pour le C2 ⁽³⁾, le renseignement et le transport. Toutefois, les contraintes politiques et économiques sont fortes ; tout particulièrement en application du principe, essentiel pour beaucoup de nos alliés, de la « non-duplication » des moyens de l’Otan, notamment de sa structure de commandement intégrée et permanente. Aussi, d’emblée, il a été fait appel aux capacités de commandement nationales mises à la disposition de l’Union européenne sur cinq sites différents : Northwood (Royaume-Uni), Potsdam (Allemagne), Larissa (Grèce), Rome et Paris.