La généralisation des principes de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) de 2001 au ministère de la Défense marque le début d'une réorganisation profonde des structures financières de l'administration. En pratique, au-delà des nouvelles règles de gestion imposées par le texte, c'est sans doute les modes opératoires financiers qu'il conviendra d'abord de faire évoluer.
Car la déclinaison de l'esprit de la Lolf au domaine de l'armement conduira inévitablement à modifier les pratiques qui prévalaient jusqu'ici. Par une mise en perspective des ressources allouées et des objectifs assignés, la Lolf reste ainsi conforme à la règle observée depuis la fin des années 80 : la généralisation de l'évaluation des politiques publiques. La Défense en général et l'armement en particulier semblent donc aujourd'hui face à un défi ambitieux sous-tendu par une recherche inéluctable d'une certaine forme de rentabilité.
La loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances (Lolf) a succédé, le 1er août 2001, à l’ordonnance organique de 1959. En réalité l’abrogation de cette dernière, symbole de stabilité et de longévité, mais aussi d’archaïsme, marque une étape décisive dans la modernisation des finances publiques françaises. L’idée de transformer les structures administratives de l’État n’est pas vraiment nouvelle. Ce qui l’est, c’est la force avec laquelle les dispositions de la loi organique consacrent les principes financiers et, plus généralement, ces nouvelles règles de « management public ».
La Lolf dessine un autre cadre pour la dépense publique. Parce que le texte innove, tant du point de vue du formalisme que de la logique budgétaire, il est un élément essentiel de la réforme des institutions publiques en entérinant formellement une nouvelle « durée budgétaire ». Alors que l’ordonnance de 1959 ne prévoyait la « pluriannualité » que dans des cas exceptionnels, le texte de 2001 érige l’ancienne exception en nouvelle règle commune, elle est admise en tant que principe de gestion. De fait, la Lolf ne fait qu’officialiser une situation passée, ponctuée d’anciennes pratiques qui, semble-t-il, avaient fait oublier le caractère exceptionnel de la pluriannualité. L’action de l’État doit donc être désormais placée dans une perspective plus large que le cadre annuel lié aux échéances calendaires des lois de finances. Car si ces dernières sont toujours préparées puis votées par année civile, les services dépensiers de l’État pourront s’affranchir d’une partie des contraintes posées par la stricte application de l’annualité à la faveur d’objectifs managériaux auparavant inexplorés.
Un concept en évolution
Historiquement, le principe d’annualité a toujours été l’un des principes doctrinaux les plus critiqués par les politiques mais aussi par les services dépensiers. Il était — et est resté pendant longtemps — à l’origine de lourdes contraintes sur le déroulement des affaires militaires et ce bien avant l’ordonnance organique de 1959 puisque l’annualité fut la première règle à être affirmée. Celle-ci découlait implicitement de l’obligation de vote annuel de l’impôt par le Corps législatif édictée par la Constitution de 1791.
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