La dernière livraison de la revue Commentaire propose une version française de l’article du politologue américain Robert Kagan : « Le début de la fin de l’Otan » ⁽¹⁾. L’auteur y explique les raisons pour lesquelles il considère que l’Alliance atlantique est devenue obsolète et inopérante. D’une certaine manière, cette formule fait écho à celle du président français Emmanuel Macron déclarant, en 2019, dans un entretien à The Economist que l’Otan était « en état de mort cérébrale » ⁽²⁾. Toutefois, alors que le président français, avant l’invasion russe à grande échelle de l’Ukraine, semblait vouloir mettre le doigt sur certaines faiblesses de l’Otan, Robert Kagan identifie aujourd’hui la fin possible d’une illusion pour les Européens.

Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie : l’OSCE paralysée

Au seuil de 2026, pour qui s’intéresse (encore) à l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), des interrogations ou remarques similaires se lèvent. Depuis février 2022 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’OSCE est parcourue en même temps par un sentiment d’impuissance et par une profonde fracture ; elle est comme tétanisée par cette agression impensable et, surtout, impensée, impréparée, subie. On sait aujourd’hui que la guerre que mène la Russie en Ukraine était déjà programmée, au moins, dès le printemps de 2021 comme nous le rappellent les archives de l’Institut national de l’audiovisuel (INA) ⁽³⁾ avec le déploiement massif de forces militaires russes en Biélorussie, en Crimée et le long de la frontière orientale de l’Ukraine. L’agression russe s’est imposée au sein de l’Organisation comme un sujet prévalent dans tous débats internes qu’elle parasite et comme une cause de fracture parmi les participants. L’OSCE se retrouve ainsi en état de dysfonctionnement chronique et incapable de prendre des décisions importantes ; elle est sans budget régulièrement adopté depuis 2021. Contrainte de se retirer de l’Ukraine, elle y tente un maintien aussi boiteux qu’incertain sur la base d’un hypothétique rôle qui pourrait lui être attribué lorsqu’un accord quelconque de cessez-le-feu aura été obtenu. Le succès très relatif de sa mission spéciale d’observation en Ukraine de 2014 à 2022 ajouté à son manque de capacités planificatrices et opérationnelles ne plaide pas, a priori, en sa faveur. Par ailleurs, on ne cache pas qu’elle n’a jamais été mentionnée ou impliquée dans les discussions entre Américains, Russes et Ukrainiens en vue d’une cessation des hostilités en Ukraine, alors qu’elle serait le lieu naturel pour ces négociations ; elle n’est pas davantage mentionnée par la « Coalition des volontaires » qui ambitionne de créer ou de déployer en Ukraine une force de réassurance dans l’éventualité d’un accord de cessez-le-feu avec la Russie. La Déclaration de Paris du 6 janvier 2026 ne fait aucune référence à l’OSCE ⁽⁴⁾. Toutefois, Moscou pourrait avoir un intérêt à lui accorder un rôle précisément sur la base de ses faiblesses intrinsèques et de sa propre participation à l’Organisation. La combinaison de ces deux éléments assurerait Moscou d’un contrôle quasi total de l’éventuelle action de l’OSCE en Ukraine.

C’est peut-être sous cet angle qu’il conviendrait d’interpréter les récents propos du nouveau représentant russe auprès de l’OSCE, Dmitry Polyansky. Ce dernier a déclaré le 13 janvier que si l’Organisation s’était discréditée en ignorant la Russie, elle dispose toutefois du cadre et des outils nécessaires pour discuter « la question de la sécurité et de la stabilité stratégique sur le continent européen », qu’« il n’est pas besoin d’inventer quelque chose d’autre », qu’il faut juste « les faire revivre » et que « l’OSCE est la meilleure plateforme pour » le dialogue ⁽⁵⁾. Le diplomate a ajouté qu’il souhaitait relancer le dialogue avec ses homologues des autres États de l’OSCE : « nous sommes des diplomates, nous devons travailler, même si nous ne sommes pas d’accord ». Cette position russe très positive est naturelle pour un diplomate qui prend ses fonctions ; l’avenir nous dira très prochainement comment il convenait de comprendre ces déclarations… Elles confirment toutefois que la Russie n’a pas l’intention de se retirer de l’OSCE, d’autant qu’elle n’y aurait aucun intérêt.

La mise en garde des États-Unis à l’égard de l’OSCE

Un malheur n’arrive jamais seul. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie et ses conséquences désastreuses pour l’OSCE, ce sont maintenant les États-Unis qui adoptent à son endroit une attitude provocante, voire belliqueuse ; ils veulent lui imposer leur agenda sur les questions de politique et de fonctionnement interne. Alors qu’ils sont le premier soutien financier de l’OSCE, ils menacent de réduire leur contribution si celle-ci ne procède pas à certaines réformes.

Lors du dernier Conseil ministériel de l’OSCE à Vienne le 4 décembre 2025 ⁽⁶⁾, le représentant américain, Brendan Hanrahan, a lancé un appel comminatoire à l’Organisation en lui demandant de procéder aux réformes nécessaires et à l’ajustement de ses activités, faute de quoi les États-Unis pourraient remettre en question leur participation et leur soutien. Il a dénoncé les « projets idéologiques » et a demandé que l’OSCE arrête de dire aux États ce qu’ils doivent faire en termes de politique sociale et intérieure ⁽⁷⁾. Il a notamment demandé une réduction du budget annuel de 15 millions d’euros (environ 10 %). Cette déclaration n’a pas été portée par le secrétaire d’État américain, Marco Rubio, notablement absent du Conseil ministériel, tout comme son homologue russe, le ministre des Affaires étrangères, Sergei Lavrov.

Ce durcissement américain s’inscrit en droite ligne avec les positions exprimées par le vice-président américain J. D. Vance à Munich en février 2025 ⁽⁸⁾ et sur la politique du président Donald Trump pour qui une organisation telle que l’OSCE doit d’abord être au service des États-Unis. Il est également conforme à la Stratégie nationale de sécurité publiée fin novembre dernier : d’abord, il résonne sur la phrase clé de son introduction signée par le président : « In everything we do, we put America first ⁽⁹⁾ » ; ensuite, il illustre l’argumentaire développé au sujet de l’Europe (pages 25-27) selon lequel celle-ci, malgré ses atouts considérables, est en voie de régression civilisationnelle.

Toutefois, l’OSCE ne figure pas sur la liste des 66 organisations internationales dont les États-Unis ont annoncé, le 7 janvier dernier, qu’ils se retiraient ⁽¹⁰⁾. Cette décision fait écho au maintien de la Russie dans l’OSCE et peut s’expliquer notamment par le fait que Washington souhaite que l’OSCE « engage » Moscou sur l’Ukraine. Incidemment, on relèvera que le secrétaire général de l’OSCE, Feridun H. Sinirlioglu, a réussi l’exploit de ne pas mentionner la Russie dans son discours d’ouverture.

La mise en garde américaine à l’égard de l’OSCE résonne étrangement avec les positions russes et il n’est pas aberrant de penser que Washington et Moscou sont aujourd’hui, dans une certaine mesure, en accord de phase. On se souvient que la publication de la Nouvelle stratégie nationale de sécurité américaine avait été accueillie très favorablement par le Kremlin. On lira avec grand intérêt dans le média russe Pravda un article du 26 décembre dernier par Lyuba Lulko « Why Washington and Moscou Share an Interest in Weakening the European Union » ⁽¹¹⁾. Le journaliste y explique que l’Europe est considérée par les États-Unis comme un problème que la Russie pourrait aider à traiter. Le lecteur européen restera probablement dubitatif devant un tel argument, mais il n’en demeure pas moins que, depuis début 2025, les deux pays se sont rapprochés sans que l’on puisse affirmer que ce mouvement de convergence soit symétrique.

Même si la récente prise de position américaine envers l’OSCE apparaît un peu sévère, on ne saurait rejeter les remarques américaines en bloc. Il est un fait que, depuis de nombreuses années et notamment sous impulsion étatsunienne, l’OSCE s’est dispersée en des projets qui avaient peu à voir avec le cœur de sa mission fondatrice : la sécurité internationale de l’espace qu’elle couvre et des citoyens qui y vivent. Il s’agissait alors davantage de complaire à la bien-pensance du moment que d’œuvrer sur le long terme pour la sécurité et la stabilité des États de l’OSCE. Le politiquement correct et les donneurs de leçons étaient aux commandes sans égard pour les susceptibilités nationales. Tout cela naviguait sans stratégie ni boussole, seulement au gré des vents du temps et des contributions volontaires. La force d’inertie des idéologies et des habitudes étant ce qu’elle est, rien ne permet d’affirmer que cela va changer dans un sens plus propice aux véritables intérêts des populations concernées. C’est dans cette perspective qu’il faut saluer la décision américaine, néanmoins un peu raide, de « remettre l’église au centre du village ».

La gouvernance en question : l’OSCE à la recherche de son rôle

Le dernier Conseil ministériel de l’OSCE n’a apporté aucune réponse ou solution aux défis que l’Organisation affronte. Aucune décision n’y a été prise, pas même celle, très attendue, de la nomination d’un État pour la présidence 2027, membre de droit de la troïka ⁽¹²⁾ qui devient ainsi bancale. Il a vu le passage de relai entre la présidence finlandaise sortante et la nouvelle présidence suisse alors que celle-ci, de même que le secrétaire général, n’a pas pris part à la session de fermeture du Conseil. La présidence suisse ⁽¹³⁾, en la personne du conseiller fédéral Ignazio Cassis ⁽¹⁴⁾, a présenté son programme lors du Conseil permanent du 15 janvier. En figure imposée, l’« esprit d’Helsinki » a été invoqué comme la nécessité de faire revivre les principes de l’Acte final. La Suisse a annoncé des propositions de réforme de l’Organisation. De manière plus concrète et ambitieuse, la nouvelle présidence se fixe comme défi d’impliquer l’OSCE dans les négociations sur la paix en Ukraine et de faire reconnaître son rôle d’acteur utile et nécessaire ⁽¹⁵⁾. Cette ambition peut paraître présomptueuse ; elle est légitime et indispensable. Sur l’hypothèse d’une mission de l’OSCE capable de contrôler un cessez-le-feu en Ukraine, la Russie a fait part de ses réserves sans tarder ⁽¹⁶⁾.

Lorsque la Finlande avait exprimé, en 2021, son intérêt pour assurer la présidence de l’OSCE en 2025, c’était notamment pour pouvoir célébrer à Helsinki le cinquantième anniversaire de l’Acte final qui y fut signé le 1^er août 1975. Il s’agissait aussi de relancer une dynamique autour des principes de l’Acte final à un moment de tension internationale renouvelée principalement dans le contexte de l’agressivité russe envers l’Ukraine après sa prise de contrôle de la Crimée et ses opérations de soutien aux sécessionnistes du Donbass (Ukraine orientale). La suite ne s’est pas exactement passée comme prévu. Malgré tout, la présidence finlandaise a organisé, le 31 juillet 2025, la conférence « Helsinki +50 » dont nous avons déjà rendu compte ⁽¹⁷⁾. En revanche, le Conseil ministériel 2025 a été organisé à Vienne au lieu d’être accueilli par la Finlande selon les usages.

Il faut reconnaître aux conseillers et experts concernés beaucoup de courage, de volonté et d’imagination pour trouver encore des éléments de motivation ou d’inspiration afin de faire vivre une organisation qui paraît, pour beaucoup, à bout de souffle. Sa pertinence même est mise en cause alors qu’elle devrait être plus que jamais sollicitée et utilisée par les États pour répondre aux enjeux sécuritaires qui s’imposent de manière tellement flagrante. En réalité, elle est coupable de son effacement et de la minimisation de son rôle, mais cette défaillance incombe à tous les États-membres qui en sont co-responsables. On a oublié aujourd’hui qu’une des trois premières structures permanentes de l’OSCE a été le Centre de prévention des conflits (CPC). Cette création dans le sillage de la Charte de Paris pour une nouvelle Europe (21 novembre 1990) attestait explicitement de la mission essentielle que les États attribuaient alors à ce qui n’était encore que la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), ascendante de l’OSCE. À sa création, le CPC était établi hors le Secrétariat et rendait compte directement à ce qui est aujourd’hui le Conseil permanent.

La volonté de la présidence suisse de relancer et de recadrer l’OSCE dans sa fonction première ne peut ainsi qu’être saluée et encouragée.

Conclusion

L’OSCE est prise en otage par ses deux anciennes puissances tutélaires, les États-Unis et la Russie, héritière de l’Union soviétique. Leurs politiques actuelles, dans leur brutalité, ne manquent pourtant ni de clarté ni de prévisibilité et, par ailleurs, convergent sur certains sujets, dont, peut-être, l’Ukraine. Paradoxalement, ces deux États doivent rester au sein de l’OSCE pour la faire vivre même si les principes d’Helsinki sont actuellement battus en brèche. Le réalisme de la présidence suisse 2026 de l’OSCE guidé par la traditionnelle et historique neutralité helvète devrait ouvrir la voie à certaines synthèses et permettre à l’OSCE de dépasser son impuissance actuelle et la conduire à montrer ou à prouver son utilité dans la gestion de la guerre russe en Ukraine et ses suites. ♦

(1) Kagan Robert, « Le début de la fin de l’Otan », Commentaire, n° 192, hiver 2025-2026, pages 904-906.
(2) « Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-dead »,The Economist, 7 novembre 2019.
(3) Laignel Sauvage Romane, « 2022 : ces quelques jours avant l’invasion de l’Ukraine par la Russie », INA, 18 novembre 2024 (https://www.ina.fr/ina-eclaire-actu/guerre-ukraine-fevrier-2022-offensive-russe).
(4) Macron Emmanuel, « Déclaration de Paris - Des garanties de sécurité robustes pour une paix solide et durable en Ukraine », 6 janvier 2026 (www.elysee.fr/).
(5) « OSCE needs to fight myth of Moscow’s threat — Russian permanent representative », TASS, 13 janvier 2026 (https://tass.com/politics/2070459).
(6) Le 32^e Conseil ministériel de l’OSCE s’est tenu à Vienne les 4 et 5 décembre 2025.
(7) Liechtenstein Stephanie, « The US threatens to leave the OSCE unless the organization implements reforms », Security and Human Rights Monitor, 4 décembre 2025 (www.shrmonitor.org/).
(8) Franke Benedikt, « Munich Security Conference 2025 —Speech by JD Vance and Selected Reactions », février 2025 (https://securityconference.org/assets/user_upload/MSC_Speeches_2025_Vol2_Ansicht.pdf).
(9) The White House, National Security Strategy of the United States of America, novembre 2025, 33 pages (https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2025/12/2025-National-Security-Strategy.pdf).
(10) The White House, « Withdrawing the United States from International Organizations, Conventions, and Treaties that Are Contrary to the Interests of the United States », 7 janvier 2026 (www.whitehouse.gov/).
(11) Lulko Lyuba, « From Ally to Obstacle: Why the US Now Sees the EU as a Problem », Pravda, 26 décembre 2025 (https://english.pravda.ru/world/165357-us-russia-eu-fragmentation-strategy/).
(12) La troïka de l’OSCE rassemble autour de la présidence en exercice, la présidente précédente et la suivante.
(13) La Suisse a déjà assuré la présidence de l’OSCE en 1996 et 2014.
(14) La présidence de l’OSCE est assurée par le ministre des Affaires étrangères du pays concerné.
(15) « Chairman-in-Office Ignazio Cassis presents Switzerland’s 2026 programme to OSCE Permanent Council », OSCE, 15 janvier 2026 (https://www.osce.org/chairpersonship/661684).
(16) « Russian envoy dismisses idea of OSCE sending mission to monitor Ukraine ceasefire », TASS, 15 janvier 2026 (https://tass.com/politics/2072015).
(17) Vinet Guy, « Helsinki +50 : Esprit, es-tu là ? », RDN, Tribune n° 1745, 2 septembre 2025 (www.defnat.com/).