« L’espérance n’est pas l’attente mais le courage d’agir »
Charles Péguy

Après cinq années d’un blocage inédit, les 57 États participants de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ont finalement adopté le budget unifié annuel 2026, le jeudi 19 mars, lors de la réunion hebdomadaire du Conseil permanent.

Le budget, otage des États

Depuis le 18 août 2021, les États n’étaient pas parvenus à s’accorder pour adopter le budget unifié annuel ⁽¹⁾ de l’Organisation. Cette paralysie procédurale n’a pas empêché l’Organisation de fonctionner sur un mode « affaires courantes ». En effet, malgré l’absence de budget, la grande majorité des États versaient leur contribution à l’OSCE dont les caisses n’étaient pas asséchées. Par ailleurs, les règles budgétaires autorisent l’utilisation les fonds sur la base du dernier budget voté (2021) et le versement aux organes de l’OSCE d’allotements périodiques et proportionnés tout au long de l’année. Ce système de versements intermittents permet à l’Organisation de continuer son existence, mais lui interdit autant d’engager des dépenses importantes que de les planifier sur l’année en cours ; par ailleurs la marge d’initiative des différentes composantes de l’OSCE s’en trouve réduite au strict minimum.

Pendant ces cinq années d’impasse ⁽²⁾, le budget de l’OSCE a été instrumentalisé au niveau politique par un certain nombre de pays afin de faire avancer leurs intérêts ou, dans une approche plus négative, de neutraliser ceux d’autres États. À titre d’exemple, la Russie avait ainsi manifesté son mécontentement à l’égard du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme ; d’un autre côté, l’Arménie et l’Azerbaïdjan s’étaient opposés au budget sur la base de leur différend territorial, désormais réglé, au sujet du Haut-Karabagh.

En d’autres termes, la procédure budgétaire était prise en otage par certains États pour lesquels il ne s’agissait pas de soutenir ou de rejeter le budget de l’OSCE en tant que tel mais d’imposer des positions apparemment non négociables. Le processus d’adoption du budget unifié annuel, qui passe par de nombreuses navettes entre le Secrétariat et les États par le biais d’un comité ad hoc, est le moment d’âpres discussions qui, sous couvert d’arguties budgétaires, ne visent qu’à défendre trop souvent des intérêts nationaux.

La détermination suisse

En prenant la présidence de l’OSCE cette année, la Suisse avait annoncé immédiatement que l’une de ses priorités serait l’adoption du budget annuel. Moins de trois mois plus tard, l’objectif est, semble-t-il, atteint ⁽³⁾.

Le dernier budget annuel de l’OSCE adopté en 2021 s’élevait à 138 millions d’euros. Le budget voté pour 2026, suivant en cela les exigences américaines ⁽⁴⁾, s’établit à 123 millions d’euros, soit une réduction nette de 15 millions d’euros. Ce chiffre est un « trompe-l’œil ». En réalité, la réduction ne prend pas en compte l’inflation qui a eu lieu depuis 2021 et qui s’est révélée plus importante que précédemment en raison notamment de la pandémie puis de l’invasion russe en Ukraine.

Les réductions budgétaires

En Europe, le taux d’inflation cumulée depuis 2021 a été de 20,7 % ⁽⁵⁾. Appliqué aux 138 millions de 2021, le budget de l’OSCE en 2026 aurait donc dû être, sans autre augmentation que celle relative à l’inflation, de 164 millions d’euros. En fait, le budget 2026 tel que voté le 19 mars dernier représente, en euros constants, une diminution de 41 (26 + 15) millions d’euros.

Dans le budget de l’OSCE, certaines dépenses sont non seulement contraintes mais sujettes à augmentation obligatoire. Il s’agit pour l’essentiel des dépenses de personnel qui suivent des règles strictes et imposées. Ainsi les salaires sont réajustés régulièrement en dehors de toute promotion ; des évolutions d’échelon sont quasi-automatiques. Il est permis de jouer sur les frais de déplacements ou certaines indemnités par exemple mais pas sur le paiement des salaires. D’autres dépenses sont peu sujettes à économie ; il s’agit de celles relatives à la sécurité des personnels et des installations. Enfin, les économies liées aux frais attachés à la gestion de l’immobilier offrent des possibilités limitées puisqu’elles prennent inévitablement en compte l’inflation locale. À cet égard, les seules économies possibles sont un resserrement des emprises immobilières comme l’évolution en cours au palais impérial de la Hofburg où l’OSCE ne disposera plus de certaines salles de manière permanente.

Une traduction de la réduction du budget passe par une fonte significative des effectifs de l’OSCE. Au titre du budget 2021, l’OSCE disposait de 2 265 postes sur son tableau d’effectifs. Pour le budget 2026, une diminution de l’ordre de 100 emplois, au bas mot, est prévue. Cette baisse se fera progressivement par le biais du non-renouvellement du contrat des personnels concernés. Il n’est pas prévu en l’état de « licenciements secs ». En revanche, une autre voie d’économie consiste à rétrograder certains personnels, là encore, au moment de la reconduction du contrat (en général, tous les ans ou tous les deux ans).

Concernant les activités de l’OSCE, le budget unifié couvre principalement les dépenses courantes et de fonctionnement des institutions. Les activités programmatiques sont surtout réalisées sous financement extrabudgétaire, c’est-à-dire par des contributions volontaires de la part des États intéressés à des projets donnés. Ces participations ne sont pas affectées directement par les décisions relatives au budget unifié ; toutefois, l’absence ou l’insuffisance de ce dernier va créer une demande croissante d’appels de financements extérieurs par effet de compensation. Cette tendance n’est pas satisfaisante en ce qu’elle détourne le processus de prise de décision et transforme substantiellement l’OSCE en boîte à projets où seuls les États qui peuvent ou veulent financer des activités à leur convenance le font. L’esprit de l’OSCE est écarté à la faveur, une nouvelle fois, d’intérêts particuliers. La dimension politique le cède à une approche technique.

Une réforme indispensable

Il est peu douteux que l’OSCE devait revoir son budget à la baisse dans un esprit d’optimisation budgétaire à la lumière de ses résultats. Elle doit aussi et surtout corriger son mode de fonctionnement et adapter son organisation. L’OSCE s’est construite par strates successives depuis son origine sans souci de cohérence d’ensemble ni d’optimisation rationnelle des moyens. C’est davantage la promotion ou la défense de sujets émergents et/ou d’intérêts sectoriels qui a commandé à l’évolution des structures plus qu’une recherche d’efficacité institutionnelle ou une vision structurelle de long terme. Comme bien souvent dans l’Organisation, l’opportunité l’emportait sur la finalité. Au bout du compte, l’OSCE considérée dans son ensemble se présente comme une agglomération éclatée et déconcentrée, voire décentralisée, d’organes dont l’harmonie d’ensemble échappe à l’observateur extérieur.

De plus, l’angle mort de cette décision tant différée sur le budget est, au-delà de sa diminution, l’absence de vision commune et de perspective politique. L’adoption du budget était devenue une fin en soi qui ne tranche pas la question essentielle concernant les priorités sur lesquelles l’OSCE doit se concentrer sur la base de son document fondateur, l’Acte final d’Helsinki (1975) ⁽⁶⁾, au lieu de se disperser sur des actions à la pertinence douteuse. L’adoption du budget, devenue un but pour la présidence suisse, visait à démontrer qu’un consensus était encore possible sur un élément primordial du fonctionnement de l’OSCE. Dès lors la problématique était viciée : en se fixant sur le plus petit dénominateur commun et en acceptant, voire en devançant les exigences de certains États, le but devenait alors assez facilement atteignable mais un autre sujet s’effaçait : l’intérêt collectif de sécurité qu’est censé être la mission première de l’Organisation. Dans le processus de prise de décisions, le principe du consensus, si cher à l’Organisation, favorise ainsi le moins-disant et interdit les prises de position ambitieuses et fermes qui seraient nécessaires à tout progrès vers une contribution à la sécurité collective de l’espace OSCE.

Le psychodrame pluriannuel sur le budget vient de trouver une sortie, certainement très provisoire, mais plus sûrement hasardeuse. Comme trop souvent, le raisonnement s’est développé de manière inverse en se concentrant sur les moyens au lieu de s’attacher en premier lieu aux fins.

En synthèse : de l’argent certes, moins d’argent, mais pour quels buts ? L’argument actuel consistant à prétendre que ce budget permet à l’OSCE de préserver ses capacités et de survivre en vue de l’avenir est des plus spécieux. Il reconnaît implicitement que l’OSCE n’a d’autre finalité que sa propre existence qui se trouve justifiée aujourd’hui par des projets, souvent extra-budgétaires, mais finalement accessoires au regard des véritables enjeux.

La guerre que mène la Russie en Ukraine depuis le 24 février 2022 devrait être l’unique priorité de l’OSCE en s’attaquant à la racine du mal et non pas en soignant les conséquences. Le défi est de taille. Il devrait pouvoir rassembler les deux États en guerre, les États-Unis et l’Europe même si, pour l’instant, Moscou rejette cette option et Washington se concentre sur le Proche-Orient. Du reste, il n’est pas sûr que les récentes prises de position européennes sur l’attaque américano-israélienne contre l’Iran aident à favoriser la coopération entre les États-Unis et l’Europe au sein de l’OSCE. Cette agression, aux objectifs incertains et parfaitement contraires au droit international, entraîne des conséquences économico-commerciales de nature à créer de nouvelles contraintes budgétaires et d’approvisionnement énergétique ; celles-ci ne seront pas sans effet sur les relations internationales, sur la sécurité de certains États de l’OSCE et, possiblement, sur l’OSCE elle-même par contre-coup.

Conclusion

Pour finir, la présidence suisse de l’OSCE peut se targuer d’un succès mais il est peu de dire qu’il s’agit d’une victoire à la Pyrrhus. En effet, cette adoption du budget dissimule mal les renoncements qui découlent de ces diminutions de moyens : la dynamique interne du secrétariat, déjà mise à mal par cinq années de stagnation, va encore s’affaiblir ; la motivation du personnel, généralement tenu à l’écart, va s’émousser davantage et la capacité de manœuvre de l’OSCE se réduire.

Si la décision a pu réunir les 57 États participants, elle ne signifie nullement le retour de la confiance entre eux ou un accord renouvelé sur les principes d’Helsinki. Il s’agit plus prosaïquement d’un consensus de circonstance qui n’augure rien de bien bon si ce n’est qu’il maintient l’OSCE en mode de survie. Cette décision n’offre aucune perspective politique et ne traduit rien d’autre qu’une forme d’abandon du projet général de l’OSCE par soumission aux divers intérêts nationaux les plus étriqués. Toutefois, le pire n’est jamais sûr et il reste l’espoir d’un sursaut collectif. ♦

(1) Le budget unifié annuel est le document unique qui rassemble toutes les dépenses de l’ensemble des institutions et opérations de terrain de l’OSCE (annexe 1) et le tableau des effectifs (annexe 2) pour l’année considérée. Il ne prend pas en compte les dépenses et les effectifs liés à des projets financés par contributions volontaires (extra-budgétaires).
(2) Vinet Guy, « OSCE 2026 : Une crise après l’autre », RDN, Tribune n° 1790, 21 janvier 2026 (www.defnat.com/).
(3) « Programme and priorities of Switzerland’s OSCE Chairpersonship 2026 | Organization for Security and Co-operation in Europe », OSCE, 15 janvier 2026 (https://www.osce.org/chairpersonship/661681).
(4) US Mission OSCE, « Ending the Charade of Wasteful International Organizations - U.S. Mission to the Organization for Security and Cooperation in Europe », 10 janvier 2026 (https://osce.usmission.gov/).
(5) Value of 2021 Euro today - Inflation Calculator (https://www.inflationtool.com/euro/2021-to-present-value).
(6) Vinet Guy, « Acte Final d’Helsinki : retour sur un accord international unique », RDN, n° 882, été 2025, p. 207-214 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=23775&cidrevue=882).