La détérioration des rapports américano-russes a dissipé certaines équivoques. Ce n’est point parce que MM. Ford et Brejnev avaient, à Vladivostok, conclu un accord qui, s’il n’apportait rien de véritablement nouveau aux négociations sur la limitation des armements stratégiques, sauvegardait leurs perspectives, que se trouvait résolu le problème du passage de la coexistence pacifique à la paix. Aucun conflit ne se trouve réglé. Chacun d’eux comporte une donnée « mondiale » dans la mesure où, notamment pour des considérations stratégiques, les deux Grands s’y intéressent ou y sont impliqués plus ou moins directement. Mais chacun d’eux comporte une donnée spécifique indépendante de la signification que lui accordent les deux Grands.

C’est ainsi, pour ne citer que cet exemple, que la révolte des Érythréens contre l’autorité d’Addis-Abeba ne doit rien aux manœuvres de l’un ou de l’autre des deux Grands, même si ceux-ci cherchent à l’utiliser chacun à son profit. Le 23 janvier 1975, M. Ford a pu dire que le Nord-Vietnam ne tient aucun compte de l’accord de cessez-le-feu du 21 janvier 1973. Au Moyen-Orient, les Arabes sont divisés quant aux modalités de la recherche de la paix avec Israël, cependant que la négociation israélo-arabe paraît impossible, du moins à court terme, depuis qu’à Rabat, en octobre 1974, les pays membres de la Ligue arabe ont fait de Yasser Arafat le seul responsable de la Cisjordanie. Bagdad ne parvient pas à liquider la rébellion kurde…

Mais 1975 pourrait bien être, d’abord, l’année des mers dangereuses… Le conflit israélo-arabe reste la donnée majeure de la situation en Méditerranée orientale, où le problème chypriote n’est pas réglé, où la tension gréco-turque prend périodiquement une dimension alarmante, et sur laquelle pèsent de nouvelles menaces, venues du Nord : le processus d’intégration de la Bulgarie à l’Union soviétique paraît entamé, des liens ont été renoués entre la Roumanie et le Kremlin, un retour de la Yougoslavie dans le camp soviétique (qui est une des hypothèses vraisemblables qu’ouvrira la disparition de Tito) conduirait les blindés russes à soixante kilomètres de Salonique et aux portes de Trieste. En deux ans, en s’instituant le protecteur des Émirats de la côte méridionale du golfe Persique, l’Iran s’est assuré l’avantage sur ses deux rivaux, l’Arabie saoudite et surtout l’Irak. Ayant bloqué le golfe, le Shah a cherché à étendre son influence. Début janvier des manœuvres ont, à l’entrée du golfe, associé les flottes américaine et iranienne, et les États-Unis négocient avec la Grande-Bretagne l’installation d’une base aéronavale à Masira. Dès la réouverture du canal de Suez, la marine de guerre soviétique empruntera la mer Rouge pour gagner l’océan Indien – d’où l’importance du détroit de Bal-el-Mandeb, la « porte du diable » pour les Arabes, commandé au nord par le Yémen-Sud, au sud par le Territoire français des Afars et des Issas (TFAI) [NDLR 2025 : qui deviendra Djibouti en 1977] et par quelques îlots qu’Aden a loués à l’Égypte avec de l’argent saoudien. La révolution éthiopienne, la révolte de l’Érythrée, la guerre du Dhofar, les tentations d’indépendance de Djibouti, aggravent la situation dans cette région-clef. Mais si certains de ces problèmes n’ont, dans leurs origines, rien qui soit réductible à l’antagonisme Est-Ouest, ils sont tous, à des degrés divers, influencés par l’évolution des relations entre Washington et Moscou.

Le « refroidissement » américano-soviétique

Le 23 novembre 1974 à Vladivostok, MM. Ford et Brejnev affichaient le sourire de l’entente cordiale : ils venaient de signer un nouvel accord sur les armements stratégiques, le Président américain avait promis de faire ratifier le traité commercial qui traînait au Congrès depuis deux ans, et les deux chefs d’État proclamaient ensemble « l’importance vitale de la détente ». Le 14 janvier 1975 à Washington, où le secrétaire à la Défense, James Schlesinger, venait d’évoquer les progrès technologiques des fusées soviétiques, M. Kissinger annonça, dans une conférence de presse, que l’Union soviétique renonçait au traité commercial que le Congrès venait de ratifier, et pour lequel pourtant, depuis deux ans, le Kremlin avait consenti de nombreuses concessions. Que restait-il de la détente ? M. Brejnev était l’objet de contestations, émanant de divers milieux, qui insistaient toutes sur l’importance du contentieux russo-américain (notamment à propos du Vietnam et du Proche-Orient), qui se dressaient contre les concessions faites à propos des SALT et de l’émigration des Juifs. Il semble que le rapprochement entre Le Caire et Washington, la méthode des « petits pas » vers la paix de M. Kissinger aient irrité certains dirigeants soviétiques, qui avaient manifesté depuis longtemps leur désir de voir reprendre la Conférence de Genève, à laquelle est associée la diplomatie soviétique. S’il en est ainsi, la crise débuta le 18 janvier 1974, lorsque M. Nixon annonça lui-même l’accord de désengagement des forces entre les armées israéliennes et syriennes après les négociations du kilomètre 101. C’est sans doute de ce moment que date la résolution soviétique de ne pas combler les pertes en matériel de l’armée égyptienne au cours de la guerre du Kippour, avant d’avoir reçu des assurances formelles de M. Sadate. Et c’est en l’absence de ces assurances que M. Brejnev annula sa visite au Caire, sans toutefois infliger aux dirigeants égyptiens l’affront de maintenir les escales de Damas et de Bagdad. Dès le début de cette crise avec l’Égypte, alors qu’ils exerçaient une sorte d’embargo à rencontre du Caire, les dirigeants soviétiques ont massivement réarmé les troupes syriennes, leur livrant notamment des fusées sol-sol de type SCUD et des intercepteurs MiG-23 Flogger, et en mettant à leur disposition de véritables brigades internationales : 3 000 conseillers soviétiques pour les fusées antiaériennes autour de Damas, plusieurs dizaines de pilotes nord-coréens pour les MiG-23, des soldats cubains pour une brigade de chars T-62 sur le front du Golan. Dans le même temps, l’Union soviétique joua la carte palestinienne. Alors que M. Kissinger refusait le dialogue avec M. Arafat tant que celui-ci n’aurait pas formellement reconnu le droit d’Israël à l’existence nationale, les Soviétiques le recevaient en véritable chef de gouvernement, ce qui était une préfiguration de ce qui devait se passer aux Nations unies.

Considérés isolément, ces faits n’ont peut-être pas une grande signification. Replacés dans leur contexte politique, ils montrent que le Proche-Orient a joué un rôle très important dans l’évolution des rapports russo-américains. Le voyage de M. Nixon en juin 1974 avait porté à son comble l’exaspération des éléments les plus durs du Kremlin. M. Brejnev devait « faire un geste ». Il a préféré renoncer au traité commercial qu’aux négociations sur les armements stratégiques. Ceci peut paraître surprenant, eu égard aux concessions consenties par l’Union soviétique pour obtenir le traité commercial avec les États-Unis. Mais la crise qui frappe ceux-ci réduisait à néant ces espérances. Tenter de relancer la négociation de Genève, c’était au contraire sauvegarder le véritable dialogue avec les États-Unis. Selon certains experts, l’intérêt majeur des SALT ne réside pas dans les accords auxquels ils peuvent aboutir, mais dans la négociation permanente qu’ils impliquent entre les deux Grands. Il n’en est pas moins vrai que la renonciation à l’accord commercial peut être lourde de conséquences. Dès 1973, avec 1 023 millions de roubles (449 pour la France) les États-Unis s’étaient adjugé la première place parmi les fournisseurs non socialistes de l’URSS. De 1968 à 1973, les ventes américaines à l’URSS ont augmenté de 450 %. Une tendance inverse avait été constatée en 1974, due au renchérissement des prix des matières premières, dont a bénéficié l’Union soviétique. En dehors de considérations d’ordre politique, la coopération économique entre les États-Unis et l’Union soviétique est favorable à ce dernier pays, qui est encore, à certains égards, sous-développé. Il lui manque des milliers de kilomètres de routes, des millions de logements, et l’achat d’une automobile représente encore un événement. Ses besoins en équipement sont immenses. Ainsi, les 150 000 camions lourds qui seront produits annuellement par l’usine géante de la Kama, actuellement en construction, couvriront tout juste les besoins du pays dans une dizaine d’années. Et cela représente pourtant trois fois la production annuelle de poids lourds de plus de 4 tonnes en France. En supposant (ce qui est improbable) que le courant d’échanges entre les États-Unis et l’URSS soit interrompu, cette dernière pourra-t-elle trouver ailleurs des producteurs susceptibles de lui fournir les biens d’équipements, les produits de consommation et les céréales dont elle a besoin ? En d’autres termes, l’Europe occidentale et le Japon pourraient-ils se partager le milliard et demi de dollars d’importations que l’URSS prévoyait d’acheter chaque année aux États-Unis en vertu de l’accord de 1972 ? On n’en est pas là. Mais il est certain que les grands projets de coopérations sont gelés, notamment ceux qui concernaient l’exploitation du pétrole et du gaz sibériens, et la fourniture pendant vingt ans d’engrais américains à l’URSS (laquelle devait représenter la somme considérable de 8 milliards de dollars). L’Union soviétique comptait aussi sur la technologie américaine pour développer son informatique, secteur oublié dans sa planification. L’Europe pourrait trouver là un débouché remarquable.

Référendum britannique sur l’Europe

Il ne semble pas que, dans l’état actuel de son organisation, l’Europe occidentale puisse envisager une politique commune dans cette direction. C’est qu’en effet, aux raisons qui expliquaient déjà cette incapacité (illustrée récemment à propos de la crise de l’énergie) s’ajoutent les incertitudes provoquées par la Grande-Bretagne. Respectant une promesse faite au Parlement, M. Wilson avait publié le 20 novembre un Livre blanc sur « les développements dans la Communauté européenne » depuis le retour des Travaillistes au pouvoir. Ce bilan provisoire, qui portait notamment sur la renégociation des conditions d’adhésion de la Grande-Bretagne, se bornait à récapituler les débats qui avaient suivi les déclarations de M. Callaghan en avril. Au nom du gouvernement d’un pays dont la population semblait hostile à la Communauté, M. Callaghan avait annoncé à ses collègues européens que la Grande-Bretagne voulait « renégocier » son adhésion au Marché commun en remettant en cause les règles communautaires. Il avait expliqué que, si son gouvernement ne pouvait pas obtenir de nouvelles conditions satisfaisantes, celui-ci considérerait le traité d’adhésion comme nul et demanderait au peuple britannique de lui donner « carte blanche » pour faire sortir la Grande-Bretagne du cadre des « Neuf ». Le Livre blanc exprimait surtout le scepticisme des Britanniques à l’égard de projets comme ceux de l’union douanière et plus encore d’une union européenne dont personne n’a encore véritablement défini le contenu. Le gouvernement de M. Wilson s’élevait contre le « juridisme continental », en d’autres termes contre le respect de la lettre du Traité de Rome (1957), et contre les références à sa finalité. Début janvier, M. Wilson a été plus avant en renonçant au Tunnel sous la Manche [NDLR 2025 : les travaux commencés en 1973 sont stoppés en janvier 1975 alors que plusieurs centaines de mètres de galerie étaient déjà creusées de chaque côté] et en annonçant l’organisation d’un référendum sur l’Europe.

L’option européenne de la Grande-Bretagne se trouve remise en question, la vieille Angleterre reste une île. Fin janvier, il apparaissait que 16 % des électeurs britanniques sont inconditionnellement hostiles au maintien de leur pays dans la Communauté économique européenne (CEE), que 16 % sont inconditionnellement favorables, que 15 % estiment que le divorce doit être choisi si les conditions posées par les Travaillistes ne sont pas intégralement satisfaites, que 53 % estiment qu’il est préférable de rester, en espérant une diminution de la contribution financière. L’intérêt de ces chiffres procède de ce qu’ils ont été révélés par l’entourage de M. Wilson : on peut en déduire que le Premier ministre a renoncé à faire du Marché commun le bouc émissaire des difficultés croissantes au milieu desquelles se débat l’Angleterre. La Politique agricole commune (PAC) n’est plus guère attaquée. La hausse mondiale des prix des denrées alimentaires a transformé le Royaume-Uni en bénéficiaire de ce qu’il avait présenté comme sa concession majeure. M. Wilson espère que, d’ici Pâques, il aura obtenu de ses partenaires du Marché commun, y compris des Français, des concessions suffisantes pour présenter un meilleur accord que celui signé par M. Heath en 1971. Il proposera au Parlement un projet de loi l’autorisant à organiser un référendum : ce sera le premier depuis trois siècles. Mais, avant même qu’il puisse se prononcer ouvertement pour le « oui » à l’Europe, il sera contraint de s’expliquer devant un congrès spécial du parti travailliste, convoqué par sa gauche, probablement en avril. On s’attend à ce que ce congrès recommande le « non ». S’il veut rester fidèle à sa politique, le Premier ministre sera obligé de rompre pour la première fois depuis la guerre avec la tradition selon laquelle le congrès du parti dicte sa politique au Cabinet. Mais que signifiera vraiment le « oui », si telle est la réponse ?

Le 30 janvier, la Commission des Communautés a transmis aux gouvernements des « Neuf » un projet de « mécanisme correcteur » de la contribution des États-membres au budget de la Communauté, qui devrait donner satisfaction à la Grande-Bretagne, mais se heurter à l’opposition de la France. Les chefs d’État étaient convenus qu’un mécanisme correcteur pourrait être mis en place au cas où se présenteraient des « situations inacceptables » pour un État-membre. Mais Paris et Londres n’ont pas la même conception de ce mécanisme. Pour Paris, le respect de la préférence communautaire imposait que l’affectation au budget européen des droits de douane industriels et des prélèvements agricoles ne soit pas remise en cause, la correction ne devant intervenir éventuellement que sur les versements complémentaires effectués au titre de la TVA. Londres, au contraire, ne voulait pas établir de distinction entre ces trois composantes et s’attachait seulement à la notion de « contribution globale », notion contraire à l’esprit du système européen des ressources propres. La Commission a retenu la thèse anglaise, qui constitue une entorse à l’orthodoxie communautaire. La Commission s’est toutefois efforcée de limiter les possibilités d’application et les effets du mécanisme correcteur. Pour qu’intervienne ce mécanisme correcteur, il faudra que soient réunies quatre conditions : que le PNB par tête du pays en cause soit sensiblement inférieur à celui de la Communauté, qu’il n’y ait pas tendance au rattrapage (croissance du PNB), qu’on enregistre un important déficit de la balance des paiements, et qu’enfin il existe un écart de 10 % entre le pourcentage de la contribution budgétaire et le rapport entre le PNB du pays et celui de la Communauté. Le montant du remboursement serait, de toute façon, limité aux deux tiers de l’écart constaté. En outre, ce montant serait calculé de manière progressive en fonction de l’excédent de versement. Tout laisse supposer que ces propositions vont déclencher de très difficiles débats au sein du Conseil des Neuf car, pour la première fois, on prévoit de limiter, donc de modifier éventuellement un des grands principes politiques de la Communauté, celui de la préférence que s’accordent entre eux les États qui ont décidé d’en faire partie.

Sans doute, lors du dernier « sommet » de Paris, les neuf chefs de gouvernement, soucieux d’écarter la menace d’un retrait du Royaume-Uni, ont choisi de faciliter la tâche de M. Wilson en lui permettant de marquer des points dans la « renégociation » du traité d’adhésion. C’est dans cet esprit qu’a été conçue l’idée, fort peu communautaire, du « mécanisme correcteur ». Une fois l’orientation donnée et son coût politique accepté, il ne convenait pas de proposer un « mécanisme » conçu de façon que ses effets concrets soient aussi insignifiants que possible. C’est ainsi que le collège européen a interprété le mandat qui lui avait été donné à Paris. Mais, le 18 janvier 1975, le ministre britannique du Commerce, M. Peter Shore, déclarait : « Y a-t-il eu une époque où le peuple britannique se soit senti moins sûr de lui-même, moins confiant qu’aujourd’hui, que depuis qu’il est membre de la Communauté économique européenne ? ». Cette phrase met en lumière toutes les équivoques de l’option européenne de la Grande-Bretagne. Sans doute est-ce Winston Churchill qui, le 19 décembre 1946 à Zurich, lança le premier grand appel en faveur des États-Unis d’Europe. Mais très rapidement, devant les réalités européennes, qui annonçaient des institutions, les Anglais firent marche arrière. Ils condamnèrent le Conseil de l’Europe à n’être qu’une assemblée sans pouvoirs, ils refusèrent de devenir membres de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), puis ils engagèrent la lutte contre le Marché commun par l’intermédiaire d’une « zone de libre-échange » créée à cette fin. Puis, lorsque la Communauté économique européenne (CEE) leur parut être une réussite, ils demandèrent à y adhérer, sans doute pour ne pas en rester à l’écart, mais aussi pour en infléchir le développement politique dans un sens moins communautaire que celui prévu par le Traité de Rome. Mais les raisons profondes de l’option européenne de la Grande-Bretagne sont antérieures à cette demande d’adhésion. La candidature britannique s’est inscrite dans la logique de l’histoire le jour où Lord Mounbatten, dernier vice-Roi des Indes, quitta New Delhi. Au même moment, la fuite devant la livre sterling se généralisait, l’Angleterre devait renoncer à aider la Grèce, et faisait appel aux États-Unis. L’érosion du Commonwealth devenait inéluctable. La vieille Angleterre n’était plus un facteur de stabilité dans le monde, et Dean Acheson put dire : « L’Angleterre a perdu un Empire, elle n’a pas encore trouvé un rôle ». Elle aurait pu en trouver un dans une participation active à la construction européenne. Aujourd’hui, elle ne sait pas si elle veut, ou non, être européenne, tellement elle sent qu’elle reste une île.

Vers un dialogue euro-arabe

La Communauté européenne se trouve ainsi toujours devant les mêmes difficultés, dont les unes tiennent à son évolution interne et dont les autres résultent de pressions externes. Ces deux forces se conjuguent en matière monétaire. Le 29 janvier, M. Larre, directeur général de la Banque des Règlements internationaux (BRI), déclara par exemple que la pratique des changes flottants pourrait bien, en 1975, conduire au « désenchantement » car « nous sommes à nouveau arrivés à un tournant de la politique monétaire des pays occidentaux ». Tant que la priorité était à la lutte contre l’inflation, les pays déficitaires ont défendu le cours de leur monnaie à coups d’emprunts sur le marché international des capitaux, mais ces pays pourraient maintenant avoir la tentation de la laisser se déprécier pour combattre la récession et le chômage. Quant aux pays excédentaires, ils marquent pour la même raison une lassitude de plus en plus grande devant l’appréciation continue de leurs devises sur le marché des changes, et ils pourraient être amenés à intervenir de plus en plus pour essayer de régulariser le cours de leur monnaie. Toutefois, selon M. Larre, un événement important est survenu, le rapprochement entre la position des États-Unis et celle des pays européens, rapprochement qui a déjà permis de surmonter le « désarroi intellectuel » créé par la crise actuelle.

Un nouvel accord de libre-échange entre Israël et la Communauté a été paraphé le 23 janvier 1975 à Bruxelles, et il devrait être signé à Tel Aviv en mars. Son objectif prioritaire est d’éliminer pour l’essentiel et progressivement les obstacles tarifaires qui entravent encore le commerce entre les deux parties. Soucieuse d’établir une zone d’échanges préférentiels avec ses voisins méditerranéens, la Communauté a négocié des accords de même nature avec l’Algérie, le Maroc, la Tunisie et l’Espagne. La Commission a, enfin, adressé aux États-membres un projet de mandat de négociation avec l’Égypte, le Liban, la Syrie et la Jordanie. M. Cheysson qui, au sein de la commission exécutive de la CEE, est chargé des relations avec le Tiers-Monde a estimé, à Rabat le 9 janvier, que ces accords doivent ouvrir des perspectives concrètes au dialogue euro-arabe. Au-delà des préférences tarifaires ou contingentaires sur le plan des échanges commerciaux, ils peuvent constituer le point de départ d’une « aventure conjointe » qui, dans le respect des indépendances respectives, peut être exemplaire pour les rapports que l’Europe des Neuf cherche à établir avec le monde arabe. Les « Neuf » ont bien l’intention, en effet, de poursuivre ce dialogue. En plaçant les premiers contacts entre la CEE et les vingt pays de la Ligue arabe parmi les principales réussites de la coopération politique entre les « Neuf », M. Sauvagnargues avait, le 16 octobre dernier, « donné le ton ». Ce dialogue est aujourd’hui ouvert. ♦