Le souvenir de la crise des années 1930 hante les esprits, à l’heure où une nouvelle « guerre des monnaies » incite chaque pays à se replier sur soi, et où la concertation n’est parfois qu’une confrontation d’égoïsmes. La situation n’est toutefois pas la même, et d’ailleurs l’histoire ne se répète jamais. Alors qu’en 1930 la crise était née à New York, aujourd’hui les États-Unis ne sont pas touchés par l’ébranlement de certaines monnaies européennes. Alors que tous les pays du Vieux Continent avaient été submergés par la crise, aujourd’hui l’Allemagne fédérale (RFA) et la Suisse constituent des pôles de résistance. Il n’en demeure pas moins que l’on peut s’inquiéter du déferlement de l’inflation et de l’éclatement de la solidarité monétaire qui devait constituer l’un des ciments de l’Europe, de l’ébranlement enfin de sa construction politique.

Un nouveau système international

Ce sentiment est d’autant plus vif que l’on ne peut manquer d’être frappé par les difficultés qu’éprouvent certains États à maintenir leur cohésion, tout se passant comme si les États multinationaux ou, pour employer un néologisme, multi-ethniques, ne répondaient pas aux aspirations des populations. L’Irlande reste une blessure au flanc de la Grande-Bretagne, qui vient par ailleurs d’accorder des droits « régionaux » à l’Écosse. La guerre du Bangladesh n’est pas oubliée. Bon nombre des tensions interafricaines résultent d’antagonismes ethniques. La Belgique ne parvient pas à trouver une solution au problème Wallonie-Flandre. Une tentation régionaliste, voire parfois séparatiste apparaît dans des provinces qui souhaiteraient que leur personnalité trouve une expression politique. Comme s’il fallait une nouvelle illustration à cet état de choses, la guerre civile libanaise ne paraît pouvoir aboutir qu’à la dissociation d’un État qui était fondé sur la coexistence de deux ensembles humains possédant chacun sa personnalité raciale et religieuse. Cette situation met peut-être en lumière l’échec de la solution de l’État centralisé conçu comme cadre à l’intérieur duquel pouvaient s’harmoniser, par le jeu d’un intérêt et d’un civisme communs, les aspirations de groupes humains différents. Comme la solution fédéraliste, pour séduisante qu’elle paraisse à beaucoup, ne paraît pas devoir être opportune, c’est l’existence même de l’État, en tant que concept juridique, qui se trouve mise en cause par certains des conflits présents.

Par ailleurs, de nouveaux problèmes s’imposent régulièrement à l’attention. Alors que celle-ci se portait sur les développements de la coexistence pacifique, la crise pétrolière déclenchée au lendemain de la guerre du Kippour s’est amplifiée jusqu’à affecter les économies industrielles, à imposer une révision des relations entre nations riches et nations pauvres, à réviser nos vues relatives aux grands clivages du monde en fonction des critères du développement alors que l’on avait tendance à se contenter de références politiques. La nouvelle conférence mondiale sur le « droit de la mer », qui s’est ouverte à New York le 15 mars, fait apparaître de nouveaux clivages, dictés par des intérêts spécifiques et non plus par l’appartenance géographique ou les idéologies traditionnelles, encore que l’opposition entre puissances industrialisées et pays du Tiers-Monde reste très nette. Les États-Unis et l’Union soviétique cherchent surtout à préserver leur liberté d’action en mer, ce qui ne va pas sans compliquer leurs relations avec les « États archipels ». Les Pays en voie de développement (PVD), notamment les 110 États du groupe dit des « 77 », cherchent au contraire à restreindre la zone où s’exercent les activités des Grands. Aussi bien cette conférence marque-t-elle une nouvelle étape de la mutation du système international, dont le dialogue Nord-Sud est une autre illustration. L’absence de décisions concrètes, en ce domaine comme en d’autres, n’éclipse pas l’importance de l’entrée massive des pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine dans des sphères où les États industrialisés avaient non seulement la réalité du pouvoir – ils l’ont encore dans une très grande mesure – mais le quasi-monopole du verbe, ce qu’ils ont irrémédiablement perdu.

Mais certains de ces États du Tiers-Monde sont affrontés à un problème qu’ils ne parviennent pas à maîtriser, celui de la démographie. Au moment où l’on vient d’enregistrer le passage du seuil des quatre milliards d’âmes, les autorités de l’État indien du Penjab ont annoncé, le 24 mars, que le fait d’avoir un troisième enfant serait passible d’un an de prison, et à Singapour le même « délit » interdit d’obtenir un permis de travail. C’est que chaque année 15 millions d’Indiens viennent s’ajouter à des foules mal nourries. L’effort de diffusion des méthodes anticonceptionnelles n’a atteint à grand-peine que 15 % des couples, alors que la famille moyenne compte plus de 6 enfants. L’Asie pourrait, à la fin du siècle, compter plus d’habitants que la planète aujourd’hui. Pour ne citer que cet exemple, la Thaïlande, depuis le recensement de 1911, est passée de 8 à 32 M d’âmes. Seule la Chine, par une discipline collective très dure, parvient à endiguer le flot. On ne peut pas ne pas songer à Malthus qui, dans une phrase prophétique, écrivait que « le nouveau convive au banquet de la nature » ne trouverait pas table mise. Le désastre des pauvres suit la multiplication des naissances qui a englouti, au cours de la dernière décennie, la moitié des 4,5 à 5 % à quoi se limitait la croissance du revenu par tête dans le Tiers-Monde. Dans les pays développés, au contraire, divers facteurs provoquent une évolution inverse. Pour la première fois depuis la guerre, la RFA enregistre moins de naissances que de décès. Le Pape n’hésite pas à dire que « le volume de la population s’accroissant plus rapidement que les ressources disponibles, on se trouve apparemment enfermé dans une impasse ». C’est bien une impasse, en effet, que l’opposition entre l’angélisme de ceux qui prônent le développement comme remède au mal sans consentir à en créer les conditions démographiques, et l’inhumanité de législateurs qui soumettent les couples à des normes de production. Il y a là un aspect particulièrement inquiétant du nouvel ordre international.

La fin de la « Grande Angleterre »

Ces PVD étaient tous, ou à peu près, des pays coloniaux, et le colonisateur, s’il a réalisé d’énormes progrès en matière d’hygiène, donc de lutte contre la mortalité (notamment infantile), n’a pas éduqué ces peuples en matière de démographie (mais s’est-il éduqué lui-même ?). Il en est résulté que la décolonisation n’a pas apporté à ces peuples ce qu’ils en attendaient, et que leur sort est aujourd’hui plus triste. La responsabilité des grandes puissances se trouve ainsi, dans une certaine mesure, engagée.

Mais il en est qui de leur puissance ne gardent que le souvenir, et tel est le cas de la Grande-Bretagne. Depuis la fin de la guerre, celle-ci n’a cessé de décliner. Pour des raisons financières, elle a dû renoncer à toute présence militaire à l’Est de Suez, et ce fut alors la fin de la « pax britannica » dans cette partie du monde. Aujourd’hui, c’est la zone sterling qui s’est effondrée. La chute subie par la livre a provoqué une nouvelle crise des changes : elle aurait été déclenchée par des ventes de sterling effectuées par le Nigeria. La célèbre zone sterling, constituée par les pays dont la monnaie locale était définie par rapport au sterling, est morte. Il n’en subsiste plus officiellement, aux côtés du Royaume-Uni, que l’Eire, les Îles anglo-normandes, l’île de Man et Gibraltar. Mais les non moins célèbres balances sterling lui survivent et, avec elles, le rôle de monnaie de réserve dont bénéficie ou souffre la livre. En dépit des engagements verbaux pris en 1972 à l’égard du président Pompidou pendant la négociation sur l’adhésion à la Communauté économique européenne (CEE), les balances en question ont continué d’augmenter. Mais surtout la Grande-Bretagne a, au cours des dernières années, contracté un endettement très important vis-à-vis des institutions internationales et encore davantage du marché international des capitaux. Durant l’année 1975, les balances sterling (dépôts en sterling ouverts au nom de non-résidents britanniques) ont encore augmenté de 176 M de livres pour atteindre 7,310 M £. Les balances officielles, c’est-à-dire celles appartenant aux États et faisant partie de leurs réserves, ont diminué d’un peu plus de 550 M £ en raison de divers facteurs : dégradation des balances des paiements de nombreux pays qui ont par conséquent puisé dans leurs réserves ; diminution des excédents des pays exportateurs de pétrole et diversification par certains pays des composants de leurs réserves de changes pour réduire précisément la teneur en sterling, tel le Nigeria, qui aurait converti 300 M £ en 1975. Dans une certaine mesure, cette diversification a probablement été encouragée par la décision du gouvernement britannique de ne plus garantir, à partir de la fin 1974, les détenteurs de balances contre la dépréciation de la livre, cette garantie étant devenue trop onéreuse.

Aujourd’hui, à un découvert sterling de plus de 7,3 Md £, il convient d’ajouter l’endettement net des banques britanniques en devises étrangères, qui s’élevait à 4,928 M £ fin 1975 contre 3,941 un an auparavant. Les emprunts de l’État britannique totalisaient 15,7 Mds de dollars à la fin de février, dont 11,7 Mds contractés à moyen terme au cours des dernières années pour parer au déficit de la balance des paiements et 4 Mds à long terme hérités du lendemain de la seconde guerre mondiale. Face à cet endettement total de plus de 20 Mds £ (40 Mds $), les réserves monétaires sont bien modestes : 7,024 Mds $ fin février, même si l’or qu’elles contiennent pour un montant nominal de 888 M $ reste comptabilisé au prix de 42,2 $ l’once. D’autre part, la balance des paiements courants, dont le déficit se monte à près de 6,2 Mds £ pour les trois dernières années, sera probablement encore déficitaire de près de 2 Mds £ cette année. La dette continuera donc de croître. Heureusement, le remboursement des emprunts ne doit commencer sérieusement que vers 1979. Selon les estimations officielles, le pétrole de la mer du Nord évitera alors, sur la base des prix actuels, des importations de brut coûtant annuellement 5 Mds £. La moitié de cette économie sera annulée par les importations de matériel nécessaire à l’exploitation des gisements et par les exportations de capitaux : service capital et intérêts d’emprunts contractés pour mettre en valeur les gisements, bénéfices rapatriés par les compagnies pétrolières étrangères, etc. Néanmoins il restera, estime-t-on, 2,5 Mds pour honorer les dettes… Le rayonnement et l’influence de la Grande-Bretagne reposaient sur sa puissance impériale et sur la zone sterling : les deux piliers de l’édifice se sont effondrés, et certains, aujourd’hui, n’hésitent pas à parler de l’Angleterre comme de « l’homme malade » de l’Europe.

La crise monétaire et l’Europe

La crise monétaire, qui a conduit la France à se retirer du « serpent », est sans doute la plus grave que la CEE – et au-delà l’Europe occidentale tout entière – ait connue depuis la fin de la guerre. Le risque est qu’elle engendre un retour en force de l’inflation tout en dressant un obstacle devant la reprise économique, cependant que les institutions européennes ne peuvent pas ne pas révéler leur fragilité.

19 juillet 1974-14 mars 1976 : à vingt mois de distance, l’Europe s’est retrouvée dans une situation identique. Le franc est sorti du système de changes de la CEE de la même façon et pour les mêmes raisons que durant l’été 1974. Forte spéculation, interventions massives qui écornent sérieusement les réserves, décrochage : le scénario n’a pas changé. Quant aux origines du phénomène, elles sont simples : dans un monde monétaire instable, les Européens n’ont pas su, pas pu ou pas voulu prendre les moyens de préserver « leur » zone de stabilité. Seule nouveauté : les monnaies du Benelux qui étaient liées entre elles par un accord plus rigide que celui du « serpent » (des marges de fluctuation de 1,50 %) sont revenues à l’écart maximum autorisé par le système communautaire, c’est-à-dire 2,25 %, cela pour alléger la pression qui pesait sur le franc belge, entraîné dans la glissade du franc français. Le système communautaire, en pratique, se réduit maintenant à la RFA, au Danemark, aux Pays-Bas et à la Belgique (le franc luxembourgeois étant soudé au franc belge), c’est-à-dire à ce qu’en 1974 déjà on appelait la « zone mark ». La Grande-Bretagne, l’Irlande, l’Italie et la France laissent pour leur part leurs devises flotter librement, ce qui n’exclut cependant pas un certain contrôle des variations du marché.

Les États-membres de la CEE, qui ont le plus grand mal à tirer des leçons claires des secousses auxquelles ils sont soumis depuis de longues années, se trouvent encore une fois confrontés au même choix : accepter l’idée que l’union monétaire restera, partielle ou limitée, comme elle l’est aujourd’hui (comme elle l’a toujours été) : ou bien faire le saut dans l’intégration en modifiant et en renforçant considérablement les mécanismes du système de changes européen, ce qui suppose par ailleurs une étroite coordination des politiques économiques nationales. Comment ? Il est évident que tant que la charge de défendre le maintien d’une monnaie attaquée à la baisse dans le serpent, donc de défendre le serpent, incombera au pays dont la monnaie est compromise, c’est-à-dire au pays « faible » par définition, le système se brisera sur tous les écueils de la spéculation. Cette charge doit être partagée, et les moyens de dissuasion doivent être beaucoup plus importants qu’aujourd’hui, ce qui, au total, signifie que les États-membres de la CEE devraient mettre en commun une bonne part de leurs réserves monétaires.

Il y a plus grave. En ne se développant pas sur le plan monétaire, la CEE court le risque de voir se disloquer ses réalisations antérieures, l’acquis communautaire, c’est-à-dire l’union douanière et la politique agricole. En cette époque de lutte commerciale à outrance, les glissements des monnaies donnent aux pays qui les acceptent, ou les suscitent, de notables avantages à l’exportation, au détriment de leurs partenaires, d’où les risques de guerre commerciale. L’affaire du vin entre la France et l’Italie, la démarche française à Bruxelles tendant à obtenir une réduction des importations de chaussures et de textiles ont récemment illustré ces risques. La politique agricole, elle, est déjà tellement couturée, après tous les accidents monétaires qu’elle a subis, qu’une cicatrice de plus ou de moins n’en changera pas fondamentalement la physionomie. Il faudra de nouveaux montants compensatoires aux frontières. Mais entre ces mesures douanières, les aides nationales complémentaires aux prix européens, la limitation du soutien financier communautaire aux agriculteurs des Neuf, I’« Europe verte » est en train de se renationaliser.

En faisant proposer par M. Jean-Pierre Fourcade, ministre de l’Économie et des Finances, des mesures relatives à la restauration de l’Union économique et monétaire des Neuf et des mesures d’aide financière à l’Italie, M. Giscard d’Estaing a « relancé » l’Europe des réalités, au détriment, semble-t-il, de l’Europe des institutions. Le « rapport Tindemans » n’a pas inspiré les chefs d’État et de gouvernement durant cette crise monétaire. Des institutions à fonctionnement majoritaire et à qui on donnerait des pouvoirs importants pourraient-elles mieux régler les problèmes européens que ne le fait aujourd’hui le concert des gouvernements ? On voit mal le gouvernement français accepter le blocage du prix du lait et l’explosion qui s’ensuivrait en Bretagne, ou que Bonn accepte d’être battu, à la majorité, sur le problème commercial interallemand. Comme le président Pompidou l’avait obtenu (mais les résultats ont été minces) de ses partenaires à La Haye en 1969, l’Europe doit être « approfondie » : les réalisations communautaires – union douanière et politique agricole – pour être maintenues doivent être renforcées par une union économique et monétaire sans cesse plus étroite. Encore une fois laminée par les écarts de taux d’inflation, taillée en pièces par la spéculation, la CEE est appelée à remettre l’ouvrage sur le métier. Ce qui implique une décision unanime des gouvernements, conscients du fait qu’en l’absence d’une réaction ferme et ordonnée, l’existence même de la Communauté se trouverait mise en cause. C’est là un acte politique.

Incompréhensions interatlantiques

Plusieurs sénateurs américains ont, le 10 mars, réclamé des mesures sévères contre Paris et Bonn, afin de les dissuader d’exporter des usines nucléaires. L’offensive a commencé il y a un an, sous le prétexte de la non-prolifération des armes nucléaires. Appelé à témoigner devant une commission du Sénat, M. Kissinger s’est trouvé dans la position assez inhabituelle d’avoir à défendre Paris et Bonn contre les attaques des sénateurs, qui souhaiteraient voir annuler les ventes d’usines de retraitement de combustibles nucléaires conclues entre la RFA et le Brésil d’une part, entre la France et le Pakistan d’autre part. Le sénateur démocrate Abraham Ribicoff, qui préside la commission, a suggéré que les États-Unis et l’Union soviétique s’entendent pour suspendre les livraisons d’uranium enrichi à la France et à la RFA tant que les transactions sur les usines en cause ne seront pas abandonnées. Washington et Moscou ont en effet, pour l’instant, le quasi-monopole du marché de l’enrichissement de l’uranium dans le monde, et cet uranium enrichi est le combustible des centrales nucléaires existantes. Quant au sénateur républicain Charles Percy, il a demandé que les États-Unis menacent de retirer leurs troupes stationnées en Europe.

Tout se passe ainsi comme si, presque trente ans après la mise en œuvre du Plan Marshall, les États-Unis découvraient avec désagrément que les pays européens sont devenus des concurrents : le contrôle des technologies avancées n’est plus un monopole américain. Si les arguments écologiques opposés à la mise en service du Concorde paraissent de peu de poids, ceux qui sont avancés pour éviter la prolifération nucléaire méritent davantage attention. Des pays comme la Corée du Sud, l’Inde, le Pakistan, l’Argentine, l’Égypte, ou Israël, ont-ils atteint la maturité politique suffisante pour disposer des moyens de la dissuasion nucléaire ? La tentation est grande pour les puissances nucléaires de considérer qu’il vaut mieux jouer le rôle de gendarme international que compter sur la sagesse des nations. Les États-Unis ne peuvent pourtant se faire d’illusions : comme le gouvernement français, ils savent que la prolifération des armes nucléaires est probablement inévitable à long terme. Mais pour eux, le plus tard sera le mieux et, à leurs yeux, la France et la RFA devraient s’abstenir de vendre des usines de retraitement et d’enrichissement qui permettent d’obtenir du combustible nucléaire. Les Américains n’ont peut-être pas tort, mais ils sont maladroits… À Washington comme à Moscou, on s’est d’ailleurs gardé jusqu’à présent de poser le problème de la prolifération dans sa totalité. L’atome servant aussi bien à fabriquer de l’électricité qu’une bombe, la question de la prolifération des armes nucléaires est indissociable à la fois de la dissémination des centrales et de la poursuite des négociations sur le désarmement. Les nations exportatrices de centrales nucléaires n’ont eu de cesse de convaincre les pays pauvres en charbon et en hydrocarbures, et même des pays aussi riches en pétrole que l’Iran et l’Arabie saoudite, de se convertir à l’électricité nucléaire. Que les pays aujourd’hui acquis à cette idée et soucieux en outre de se familiariser avec des techniques nouvelles ne veuillent plus se contenter de dépenser leurs devises n’est qu’une répétition de l’histoire passée. Plutôt que de vendre le pétrole brut, les pays producteurs préfèrent aujourd’hui le raffiner avant de l’exporter. Si demain ces mêmes pays construisent des centrales nucléaires, ils désireront enrichir eux-mêmes le combustible et le retraiter. La seule manière d’empêcher que l’uranium enrichi et le plutonium ne soient aussi utilisés à des fins militaires est de rendre les armements nucléaires sans objet. Mais ceci est un autre problème…

M. Kissinger a rappelé que Paris et Bonn avaient accepté de se joindre aux États-Unis et à quatre autres pays exportateurs de matériels et de combustibles nucléaires pour formuler, au cours de l’année 1975, des règles strictes de surveillance et de contrôle de leur utilisation par les pays acheteurs. Il a reconnu que Paris et Bonn avaient accompli des « efforts substantiels » durant les négociations, tout en admettant que le principal point de divergence qui subsistait était le problème de l’exportation des usines de retraitement, qui permettent d’extraire des combustibles irradiés dans les réacteurs du plutonium, lequel peut ensuite servir à fabriquer des bombes. Il a estimé qu’un accord pourrait être conclu « dans un laps de temps raisonnable, d’ici à quelques années ». Les pressions américaines sur la Corée du Sud ont déjà abouti à l’annulation de la vente d’une petite usine de retraitement par la France à Séoul. Le problème dépasse de beaucoup le cadre des intérêts commerciaux des États-Unis. Au-delà de ce nouvel affrontement américano-européen, apparaît le problème de la prolifération des armes nucléaires, inscrit dans la logique même de l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins non militaires.

Lors de sa visite à Paris, fin mars, M. Nelson Rockefeller a suggéré « une déclaration d’interdépendance atlantique » :

« Les nations libres affrontent des défis non moins imposants que ceux que les Américains ont affrontés au moment de leur révolution et les Français au moment de la leur. Le défi qui nous est lancé et que le président Giscard d’Estaing a identifié clairement lors de la rencontre de Rambouillet avec le président Ford est, pour parler net, le suivant : des peuples libres peuvent-ils faire preuve de la discipline nécessaire, consentir les sacrifices requis et prendre les décisions difficiles qui sont essentielles à la préservation de leur liberté ? »

Le problème des relations interatlantiques se trouve, depuis quelques semaines, compliqué par les propos que certains dirigeants américains ont tenus quant à l’évolution possible de la politique intérieure de certains pays européens membres de l’Alliance atlantique. Il s’agit notamment de l’Italie et de la France. En Italie, le Congrès de la démocratie chrétienne n’a rien réglé, et le « compromis historique » souhaité par le leader communiste Enrico Berlinguer reste une hypothèse probable. En France, le résultat des élections cantonales a montré que le succès des forces de gauche aux élections législatives de 1978 n’est pas une hypothèse déraisonnable. Dans un cas et dans l’autre, des communistes seraient soit membres du gouvernement, soit associés à lui, alors que l’Alliance atlantique a été bâtie contre une politique soviétique qui avait pour objectif l’installation de communistes au pouvoir en Europe occidentale. Il est normal que le gouvernement français (et l’opposition) n’accepte pas des ingérences étrangères, fussent-elles d’alliés, dans la politique intérieure française ; on conçoit également que les dirigeants américains se préoccupent de ce que deviendrait l’Alliance si, dans deux de ses membres européens, les communistes participaient à la conduite des affaires. Quelle serait alors la finalité de l’Alliance ? Car c’est bien en termes de finalité que se pose le problème, non en termes d’organisation ou de rapports interalliés, comme lorsque le général de Gaulle demandait une adaptation des textes aux réalités nouvelles. L’inquiétude des Américains est compréhensible, les réactions françaises sont cependant légitimes. Au-delà des unes et des autres apparaît le grand problème des objectifs que vise encore l’alliance des Occidentaux. ♦