Depuis près de trente ans, la défense de la France connaît un double mouvement qui l’affecte en profondeur. Les fondements sur lesquels elle reposait depuis le début des années soixante ont été revus. L’outil militaire qui en était la traduction a été restructuré. Avec, en toile de fond, la question du rôle de notre pays comme puissance militaire et maritime, dans le nouveau contexte européen, interallié et international, et des efforts qu’il est prêt à consentir.

Jusqu’aux années 1990, l’environnement international était marqué par la guerre froide. Le modèle de défense était assez stable. Il reposait, en même temps, sur une priorité politique, une traduction budgétaire et un consensus public sur les questions de défense. Trois piliers fortement articulés composaient notre système de défense : l’indépendance nationale, la dissuasion, la conscription. Ont suivi plus de vingt-cinq ans de contradictions au moins apparentes (l’Europe de la défense, l’Alliance atlantique, la dissuasion), de programmations militaires jamais respectées, de contractions budgétaires et d’effectifs en tendance longue. Dans un contexte d’interventions extérieures en nombre croissant. De la défense des frontières à la défense sans frontières ⁽¹⁾.

Deux grands moments se dégagent depuis les années 1990, de part et d’autre du 11 septembre 2001 et du début du XXI^e siècle. De 1989 aux années 2000, c’est l’immédiat après-guerre froide et ses enjeux : parer à la déstabilisation de l’Europe, faire l’Europe de la défense sans défaire l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (Otan), intervenir à l’extérieur de nos frontières, dans le Golfe et en Europe. Depuis, c’est la lutte contre le terrorisme, les dangers de la prolifération, les interventions plus lourdes encore, dans des coalitions de circonstance ou non, comme en Afghanistan, en Libye, au Proche et au Moyen-Orient, dans une continuité mais aussi une montée en puissance qui s’appuie également sur nos forces « pré-positionnées ».

La crise des fondements ⁽²⁾ vient de la disparition ou de la dissipation de l’ennemi aux frontières, d’une mondialisation qui touche les Français plus que d’autres, parce qu’elle est marquée par le double recul, de l’État au sein de la sphère intérieure, et celui des relations entre États dans la sphère extérieure, ainsi que par le rôle singulier d’une puissance américaine encore incomparable, mais dont le centre de gravité des interventions s’éloigne de l’Europe.

Avec trois évolutions essentielles pour notre défense. La première fait passer le système de la défense nationale à la défense, du Livre blanc de 1972 à celui de 1994, puis de la défense à la défense et à la sécurité nationale, de celui de 1994 à celui de 2008 ⁽³⁾. La rédaction d’un Livre blanc qui porte également sur la défense et la sécurité nationale est décidée moins de quatre ans après, dès le lendemain de l’élection présidentielle de mai 2012 ⁽⁴⁾.

Un nouveau Livre blanc est mis en chantier à l’été 2017, publié en peu de temps sous la forme d’une Revue stratégique ⁽⁵⁾ et un projet de Loi de programmation militaire pour les années 2019-2025 (LPM) est voté par le Parlement et publié au Journal officiel le 13 juillet 2018. Vingt-deux ans séparent les deux premiers Livres blancs, puis quatorze ans entre 1994 et 2008, cinq ans entre 2008 et 2013, moins de quatre ans entre le dernier Livre blanc et cette Revue stratégique qui n’en est pas un.

C’est dans ce cadre et au cours de cette accélération que la France est conduite de l’indépendance nationale à l’autonomie stratégique, c’est-à-dire à l’interdépendance des systèmes d’alliances ou des coalitions qui en seraient issues, puis que notre défense voit la projection extérieure l’emporter, avec des phases de palier, sur la protection du territoire, avec des tensions entre intérêts vitaux, intérêts stratégiques et intérêts de puissance et enfin la résolution des contradictions apparentes entre les impératifs de défense et de sécurité nationale, à l’intérieur et à l’extérieur de nos frontières avec une nécessité renforcée de protection sur le territoire.

Il est inutile de se cacher derrière les mots : notre défense est à la fois en réforme permanente et en chantier permanent. La force qui la pousse au changement provient, souvent, non pas de décisions nationales, mais de l’accélération du rythme et de l’évolution des enjeux extérieurs. Il est bien évident, enfin, que la crise économique, financière et budgétaire qui a frappé l’Europe à compter de 2008 a joué dans ces domaines un rôle essentiel et amplifié une tendance au resserrement des crédits militaires, à la mesure de l’état des finances publiques et des contraintes liées aux dépenses militaires, en France et chez nos alliés. La reprise de la croissance, la stabilité économique et financière, une forme de continuité des politiques publiques en matière de défense et de sécurité nationale peuvent composer, en 2018, un contexte national différent. C’est, néanmoins, un contexte international à la fois économique, financier et politique, incertain autant que troublé, qui pourrait remettre en cause cette évolution de court terme.

Nos priorités militaires font, dès lors, l’objet d’un recalage permanent : vingt-deux ans entre le Livre blanc de 1972 et celui de 1994, quatorze ans entre ce dernier et le dernier, un peu plus de quatre ans entre le Livre blanc de 2008 et celui de 2013, moins encore si l’on compte l’importance du travail d’actualisation rendu public en novembre 2011 ⁽⁶⁾. Quatre ans entre 2013 et 2017. C’est la réforme, intellectuelle et militaire, comme chantier permanent. L’accélération du tempo est plus significative. Au-delà de la réforme comme politique gouvernementale, elle tend à suggérer une perte de contrôle ou du moins une disparition de la vision politique de long terme, en particulier sur la politique étrangère. La politique extérieure est enfin de plus en plus conditionnée par la politique intérieure.

De ces quelque 25 ans de réformes, quelques grands traits émergent : une nouvelle organisation de la défense, un nouvel outil militaire, un nouveau champ d’interventions extérieures ⁽⁷⁾.

Une nouvelle organisation de la défense : le resserrement politique et le recalage des priorités

Les institutions de la V^e République sont marquées par une ligne directrice très claire, qu’on peut résumer en trois phrases : subordination du militaire au politique, très cadrée sous le général de Gaulle, à la fois différente et semblable aujourd’hui ; primauté de l’exécutif, avec une compétence et des initiatives croissantes du Parlement ; prééminence du chef de l’État en matière de défense et de sécurité nationale. Avec deux contraintes nouvelles : le contrôle du Parlement sur l’exécutif en politique intérieure et l’engagement dans des forces coalisées en politique extérieure.

Les institutions et la défense : un resserrement administratif et politique

Chef de l’État et chef des Armées, le président de la République est, à ce titre, autorité opérationnelle du chef d’état-major des Armées. Il l’est aussi, depuis 2007, des services de renseignement, dans le cadre d’un « resserrement » administratif et politique de long terme (2002-2018) marqué par une forte accélération de moyen terme (2007-2012) et une tension croissante de court terme (2012-2018), véritable marque des dernières années. Le président de la République est, en effet, depuis 2002, la clé de voûte non seulement de la défense, mais aussi de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure du pays. Dès l’été 2002 sont mises en chantier trois lois de programmation, pour la défense, la sécurité intérieure, la justice. Un Conseil de sécurité intérieure, pendant du Conseil de défense et présidé comme ce dernier par le chef de l’État, est institué. Le renseignement, premier front de la lutte contre les terroristes et priorité du Livre blanc de 2008 réaffirmée avec force et constance depuis, fait l’objet d’efforts budgétaires, de concentrations administratives, de coordination au plus haut niveau de l’État.

De 2007 à 2012, l’accent est ainsi mis sur la sécurité nationale. Un coordinateur national du renseignement (CNR) est nommé à l’Élysée. L’autorité opérationnelle du chef de l’État est assumée et assurée « rênes courtes ». Le tempo s’accélère à partir de 2010 : un seul Conseil de défense et de sécurité nationale, la réforme des Armées à marche forcée, l’importance croissante des opérations extérieures. Le terrorisme n’est plus seulement arrière-plan ou toile de fond, mais devient une menace permanente, à l’extérieur et à l’intérieur de nos frontières, comme le montrent les crises terroristes de l’année 2015 ⁽⁸⁾. C’est cette menace majeure, sur notre sol et à l’extérieur de nos frontières, qui gouverne l’évolution de l’organisation de la défense et de la sécurité nationale. Le coordinateur national du renseignement ajoute ainsi à sa titulature « et de la lutte anti-terroriste » en 2017.

Même si le « monde politique » et le « monde militaire » demeurent tels qu’ils sont, fondés sur des cultures différentes, s’exprimant de façon différente, ne s’inscrivant pas dans un seul et même paysage, le travail en commun dans la gestion des crises, les responsabilités partagées dans les opérations extérieures, la gestion administrative, budgétaire, opérationnelle des questions de défense ont à la fois rapproché les deux mondes et normalisé leurs relations. L’évolution du cadre et du contexte de la défense a conduit cependant à une réappréciation du rôle des militaires dans son organisation générale.

Jusqu’en 1990, c’était la garde au Rhin étendue jusqu’à la frontière orientale de la République fédérale et la protection du territoire national. Mission essentielle pour l’Armée de terre, dont l’organisation reflétait l’identification à un territoire (divisions militaires du territoire, défense opérationnelle du territoire…). Protéger le territoire national, ce que nos armées n’avaient pas fait en 1940, avec la double assurance de la force de frappe et de l’Otan.

Dans les années 1990-2000, l’accent est mis sur la projection : le Golfe, les Balkans, l’Afrique. Avec une double incertitude, sur la dissuasion et sur la conscription, dont le Livre blanc de 1994, rédigé pendant la cohabitation (1993-1995), est le témoin et un « nouvel équilibre » entre la dissuasion et l’action la formule retenue, après des heures de travail rédactionnel entre les parties concernées et des allers-retours nombreux au sein de l’exécutif.

Un troisième temps voit une nouvelle répartition entre la dissuasion, la projection et la protection, et l’accent est mis sur une mission à la fois militaire et non-militaire, comme l’est la fonction « anticipation » qui couvre, entre autres, le domaine du renseignement, avec un adossement fort aux domaines des systèmes d’information et du spatial.

Une lecture de cette évolution permet de comprendre comment les missions de nos forces armées s’intègrent à la manœuvre générale de sécurité intérieure et extérieure, dans le contexte d’une transformation en profondeur non de nos alliances, mais du cadre militaire de leur exercice, comme le montre ce qu’il advient des relations transatlantiques et de leur bras armé, l’Otan, qui demeure la clef de voûte de la défense des Européens en Europe, faute d’une défense européenne par les Européens eux-mêmes.

Dans le contexte, aussi et surtout, où le terrorisme, sous toutes ses formes, à l’extérieur du territoire national ou sur notre sol, devient une menace permanente, et non plus seulement un arrière-plan des questions sécuritaires. Paradoxalement cette menace, qui est à l’origine d’une nouvelle mobilisation, n’est pas la plus importante contre la Nation : ni ses intérêts vitaux ni sa capacité de résilience ne sont, aujourd’hui, mis en danger. Plusieurs États qui ont fait face au terrorisme ont su composer avec elle et continuer d’exister. Si on exclut la menace sur la cohésion nationale, dont la fragilité ne dépend pas en premier lieu du terrorisme, celui-ci pèse plus sur le gouvernement et sur l’opinion publique que sur la Nation.

On voit bien, dans ces conditions, comment notre pays a pu passer de la défense nationale (1972) à la défense (1994), puis de la défense à la défense et la sécurité nationale (2008, 2013, 2017). Les 25 dernières années de cette évolution de long terme s’inscrivent dans l’histoire de l’après-guerre froide et se distinguent cependant dans l’émergence d’une organisation nouvelle de la défense nationale. À la suite de la réforme des Armées, là où les militaires étaient les seuls en 1972, ils sont les premiers en 1994 et les uns parmi d’autres, en 2008 comme en 2013, en 2013 comme en 2018. De la distinction à l’indistinction. Du ministère de la Défense au ministère des Armées. Avec la réforme des armées comme chantier permanent.

La réforme des armées : un chantier permanent

D’un premier cycle de dix ans (1990-années 2000), on retiendra trois caractéristiques : une prudence politique, stratégique et militaire des premières années ; deux cohabitations (1993-1995, puis 1997-2002) qui couvrent plus de la moitié de la période considérée ; la mise en route d’un chantier qui se poursuit dans les dix ans qui suivent, jusqu’à nos jours.

La période 1990-1995 est essentielle : guerre du Golfe, implosion de l’URSS, guerre dans les Balkans. Les réformes y sont conduites sous une triple pression : tirer les leçons de la guerre du Golfe, résister aux « dividendes de la paix », construire un nouveau système de sécurité en Europe, dans le cadre des institutions et des alliances existantes. Avec un consensus sur la dissuasion, la conscription, l’Alliance atlantique. De ces années, le « moment Joxe » se distingue par le caractère volontaire des mesures prises (renseignement, capacités, réorganisation) dans un cadre marqué par l’incertitude du contexte international, la nécessité de l’évolution des alliances, le poids des décisions sans visibilité ⁽⁹⁾.

L’état des lieux en 1995 : la dissuasion maintenue sous condition de « stricte suffisance », les progrès de la défense de l’Europe et la croissance des opérations extérieures, une armée « mixte » et une réforme militaire inachevée. Le témoin de ces années : le Livre blanc de 1994, produit d’hybridation de l’immédiat après-guerre froide et de la cohabitation. Une nouvelle phase s’ouvre en 1995, à la suite de l’élection présidentielle. Elle commence par la reprise des essais nucléaires, se poursuit avec la suspension du service national, s’affirme avec la participation au comité militaire de l’Otan. Un nouveau modèle d’armée est défini.

Toutefois, les essais sont un échec diplomatique, les priorités peu claires entre l’Europe de la défense et l’Otan, et c’est un gouvernement de cohabitation qui accomplit la professionnalisation.

En 2002, le bilan est contrasté. La professionnalisation est achevée mais à coûts croissants, et au prix d’un vide dans les relations entre la défense et la société. Le rôle de premier plan de nos armées dans la maîtrise des conflits est incontestable : ainsi en Bosnie et au Kosovo, mais la chaîne opérationnelle est désormais interalliée. L’industrie de défense, consolidée, est soumise aux aléas de textes législatifs (programmation, budgets) jamais respectés.

Les années 2002-2007 connaissent une tension budgétaire permanente dont l’incapacité à maîtriser le format des Armées est à la fois un révélateur et une traduction, malgré les efforts des ministres des Finances d’alors qui, en bonne connaissance des affaires de défense, s’efforcent entre 2004 et 2007 à la fois de redresser les comptes publics et de préserver les crédits militaires.

Les années 2007-2012 sont celles de la transition de la défense à la défense et la sécurité nationale. La réintégration complète dans l’Otan est achevée en novembre 2007 et consacrée le 3 avril 2009. La centralité de la dissuasion est affirmée dans le Livre blanc de 2008. Les interventions extérieures prennent une importance croissante (Afghanistan). Un troisième cycle de réformes, en vingt ans, est engagé : de l’armée mixte au sein même des unités (1992) à l’armée professionnelle pour tous (1997), au nouveau format d’armée « 2015 » (2008), avec la contraction des formats comme ligne de plus grande pente. La réforme des Armées connaît une accélération qui s’apparente à une marche forcée depuis 2009 et la constitution des « bases de défense ».

Pour apporter sa contribution de premier de la classe à la modernisation de l’État, le ministère de la défense a dans le même temps supprimé 17 % des emplois, restructuré les fonctions de gestion, rationnalisé la carte des implantations. L’essentiel est là : les opérations extérieures ont été assurées, au prix de contreparties humaines et budgétaires. La pause dans la déflation annoncée en 2016 est une donnée de peu d’années. D’après le gouvernement, la LPM 2019-2025 entend stabiliser, puis mettre un terme à une lente érosion des moyens militaires, humains ainsi que matériels, et indique l’objectif d’un effort de défense à 2 % du produit intérieur brut (PIB) à l’horizon 2025, conformément aux engagements du chef de l’État et à ceux que la France a acceptés, dans le cadre de l’Alliance atlantique et de son bras armé, l’Otan.

L’évolution de la dissuasion est également un bon marqueur de ce chantier permanent.

L’évolution de la dissuasion : une « ardente obligation »

C’est la clé de voûte de notre défense depuis les années 1960. Si à trente ans de paix armée ont succédé vingt-cinq ans d’interrogations de moins en moins feutrées, dans le même temps, la France demeure l’une des principales puissances nucléaires, avec un socle politique, stratégique, capacitaire de plus d’un demi-siècle. Du Livre blanc de 1972 à ceux de 2008 et de 2013 et à la Revue stratégique de 2017, ce sont en effet des « inflexions doctrinales » et non une remise en cause d’une stratégie dissuasive à la fois inscrite dans la durée et ductile au changement.

L’acceptation d’une forme de discipline internationale et les « redimensionnements » successifs de l’outil militaire de dissuasion n’y ont rien changé, même si les crédits affectés au nucléaire ont été divisés par deux entre 1991 et 1998, et que leur part dans le budget d’équipement, de 50 % en 1960, est passée dans le même temps de 30 % à 20 %.

C’est, là aussi, le contexte international qui rend moins évident l’avantage de la « posture » nucléaire singulière de la France. L’arme nucléaire paraît inopérante contre le terrorisme, voire contre les États qui le soutiennent : les Livres blancs de 2008 et de 2013 affichent ainsi une version orthodoxe des intérêts vitaux. Le nucléaire ne dissuade que le nucléaire. L’arme nucléaire est une arme de souveraineté. Comment dès lors imaginer, ou réussir, une dissuasion « concertée » ? C’est toute la difficulté qui va des conversations franco-britanniques de 1994-1995 aux accords de Lancaster House de 2010.

Il n’empêche que la possession de la force nucléaire, outil politique ultime, dernière des armes aux mains du premier des Français, représente une assurance nationale, conforte un statut de puissance singulière, joue aussi et enfin un rôle dans le traitement des crises.

Les débuts de la V^e République avaient été marqués, sous l’autorité du général de Gaulle, par une refonte sans précédent de la défense nationale concentrée sur huit ans, de 1958 à 1966, articulant indépendance nationale et dissuasion nucléaire, souveraineté nationale et défense du territoire. Les questions militaires sont aujourd’hui et depuis la fin de la guerre froide à la fois moins l’objet de débats politiques et moins débattues dans l’opinion publique. En témoigne le peu de place fait à ces sujets dans les dernières campagnes pour l’élection du président de la République, en 2012 comme en 2017 ⁽¹⁰⁾ ; mais ce théâtre d’ombres masque une réalité singulière.

Si l’organisation générale de la défense nationale est marquée par un resserrement politique de long terme qui n’est pas en rupture avec nos institutions, ce sont en effet les caractéristiques d’une défense moins visible, plus relative, intégrée dans l’idée de manœuvre générale de la défense et de la sécurité nationale qui dominent ou plutôt se révèlent, de 1990 à nos jours ⁽¹¹⁾. Si la menace terroriste est réelle, l’entendement de ce concept de « défense et sécurité nationale » est quelquefois à la mesure de son extension ⁽¹²⁾.

Les dix ans qui suivent la guerre froide conduisent à un changement fondamental de notre « posture » de défense, avec un outil militaire cependant conçu, dimensionné, organisé pendant et pour la guerre froide. Les dix ans de l’après après-guerre froide obligent donc à lancer de nouveaux programmes, à acheter de nouveaux équipements, à mettre en place une nouvelle organisation. Toutefois, les tendances lourdes, la contrainte immédiate, le cadre des alliances et des interventions en pleine évolution, auxquels s’additionnent les difficultés budgétaires, aboutissent le plus souvent jusqu’à une date très récente à des allongements de programmes et à des réductions homothétiques de crédits plutôt qu’à des choix capacitaires.

La constitution inachevée d’un nouvel outil militaire

La professionnalisation est, sans conteste, le changement le plus important et le plus visible que connaît l’outil militaire de notre pays depuis la fin de la guerre froide. Rupture sur le plan militaire, par rapport à un modèle d’armée nombreuse à base d’appelés, c’est aussi une rupture par rapport à la conscription républicaine qui existe depuis le début du XX^e siècle. Il ne faudrait pas, pour autant, oublier qu’il s’agit d’un mouvement déjà amorcé, d’une évolution générale en Europe, d’une conséquence aussi d’une évolution de la démographie. Le passage à une armée de métier s’effectue d’ailleurs par étapes : une armée mixte entre 1991 et 1997, une armée de métier à partir de 1997, la contraction des effectifs d’engagés depuis cette date.

Une réduction budgétaire de long terme, avec quelques rémissions, ainsi qu’un maintien problématique des capacités industrielles françaises de défense, dans un ensemble européen de l’armement dont l’émergence est longue et incertaine représentent la deuxième tendance longue de ces vingt-cinq ans. Enfin, l’outil militaire qui en est la traduction voit la métamorphose des missions de l’Armée de terre, le renouvellement des missions de l’Armée de l’air, la multiplication des missions de la Marine nationale.

Vers l’armée de métier : la décision et l’exécution

La conscription était l’un des piliers de la défense nationale sous la V^e République. Cependant, dès les années qui suivent la chute du mur de Berlin, avec la disparition d’une menace majeure, massive, militaire à l’Est, avec les conséquences de la décision gouvernementale de ne pas envoyer d’appelés lors de la guerre du Golfe, le 16 janvier 1991, avec l’émergence d’une armée « à deux vitesses » et l’inégalité croissante du service national, une évolution du service militaire était inéluctable.

Le compromis d’une armée mixte « à conscription sélective », de 1990 à 1995, appuyé sur les développements argumentés du Livre blanc de 1994, aurait pu répondre aux besoins des Armées comme à la revitalisation de la relation entre la France et celles-ci. Les élections de 1995 en décidèrent autrement. La suspension du service national fut annoncée par le Président en 1996, un débat national organisé ensuite, la loi du 28 octobre 1997 votée par le Parlement, toutes tendances confondues.

De 1997 à nos jours, le format des armées désormais professionnelles a connu une constante réduction, avec en ligne de mire deux objectifs : renforcer les unités engagées dans les opérations extérieures et élever le niveau général d’encadrement des armées. Du nombre à l’excellence. Près d’un demi-million de militaires, appelés compris, en 1990, 330 000 en 2000, 235 000 en 2010, 205 000 en 2016, 207 000 aujourd’hui ⁽¹³⁾. Après les quelque 60 000 suppressions d’effectifs entre 2005 et 2015, la LPM 2019-2025 inscrit 6 000 créations de postes qui devraient porter les effectifs des armées à 213 000 hommes. Il est vrai cependant que ces postes concernent la protection des systèmes d’information, le renseignement, le soutien à l’exportation. Les Armées ont aussi besoin de soldats sur les terrains de leurs opérations, à l’extérieur et à l’intérieur du territoire.

Les Armées d’aujourd’hui ne ressemblent pas à celles de 1990. Encadrement renforcé ⁽¹⁴⁾ ; augmentation du nombre d’engagés ; création du service militaire volontaire en 2015 et de la Garde nationale en 2016 ; féminisation ⁽¹⁵⁾ et croissance relative du nombre des civils ; intégration de jeunes issus de l’immigration ; banalisation et effacement du versant militaire de la société française, en même temps qu’isolement relatif du « monde militaire », sans attention suffisante portée à ce qu’on appelle encore les relations « Armées-Nation », qui s’apparentent de plus en plus à une relation contractuelle entre la société et la défense, dans le cadre général de la sécurité nationale.

La réduction du format des Armées (54 000 personnels, civils et militaires, de 2008 à 2015) est une décision essentielle, mais elle supposait de déboucher sur une cohérence entre des capacités réajustées, des effectifs réduits et des matériels rénovés.

Si cette réduction a permis d’étaler dans le temps les dépenses, elle n’a pas conduit à un réel gain financier. D’une manière générale, la réduction des effectifs s’est accompagnée d’une augmentation de la masse salariale. Par ailleurs, et en même temps, cette réduction a été réalisée parallèlement à un accroissement de l’engagement opérationnel des armées durant cette période : Afghanistan, Libye, Mali, Centrafrique, Côte d’Ivoire… C’est la question de l’adéquation difficile de missions redéfinies en permanence et de moyens en diminution constante.

L’objectif réalisé pour partie d’une nouvelle réduction de 24 000 personnels de la défense, civils et militaires, dans la durée de la programmation en cours (2015-2019) ⁽¹⁶⁾, même en tenant compte de la pause décidée par le chef de l’État d’alors à la suite de la crise terroriste de janvier 2015, s’inscrit dans une tendance longue et qu’il sera difficile d’inverser : recrutement, formation, fidélisation sont aussi des variables de long terme. Le ministère des Armées est un vaisseau de haut bord qui ne se manœuvre pas si facilement. Alors que la décrue a été stoppée et l’inflexion confirmée, les effets des mesures prises pour permettre la déflation sont en effet encore sensibles : s’il faut environ cinq ans pour réduire la voilure d’une armée, il lui faut environ quinze à vingt ans pour se reconstruire et permettre aux cadres d’être formés mais aussi d’atteindre les niveaux de responsabilités. C’est ainsi qu’il manque aujourd’hui un grand nombre d’officiers supérieurs pour pourvoir les postes en états-majors centraux, en particulier d’officiers brevetés, pour ne pas évoquer les postes dans les états-majors et organismes interalliés.

Les difficultés budgétaires et l’« économie de défense » : la contrainte et le cadre

La défense constitue le quatrième poste du budget de l’État, après la dette, l’éducation et les retraites. Des crédits qui vont au-delà du seul domaine militaire, que la logique de la Loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ⁽¹⁷⁾ permet bien d’identifier : la défense résume à elle seule les deux-tiers des sommes affectées à la sécurité nationale, assume une part décisive des missions de service public, est un moteur de l’investissement public et de la recherche : plus de 4 000 entreprises travaillent pour l’industrie de défense, soient 165 000 emplois directs dans l’armement et 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires. En 2017, le ministère des Armées consacre 730 millions d’euros à la recherche et au développement. Tous secteurs d’intervention confondus elle est, après l’Éducation nationale, le premier recruteur de la Nation.

La défense avait été une priorité budgétaire de la V^e République à ses débuts. La fin de la guerre froide a connu une réduction de l’effort de défense, certes relative par rapport à nos voisins européens, mais bien réelle. Si le débat sur les « dividendes de la paix » des années 1990 n’avait pas réussi à s’imposer en France, si la réduction française des crédits militaires avait été moindre, plus tardive, plus progressive qu’ailleurs, la France se situe désormais en dessous de la moyenne de l’Otan, qui reflète et suit les efforts militaires des États-Unis, lesquels en constituent la plus forte part et vont croissant depuis 2017. Par rapport à la richesse nationale, la France n’est qu’à la 6^e place sur les 27 pays membres de l’Otan ⁽¹⁸⁾.

Notre pays consacrait 2,5 % du PIB, hors pensions, à sa défense en 1995, 2 % en 2000, 1,7 % en 2012. La décroissance s’accentue nettement à partir de 2008. Elle est aujourd’hui de 1,8 %. Les projections du Livre blanc de 2013 permettaient d’avancer l’hypothèse que cet effort devait maintenir le niveau et les missions des Armées à moyen terme. Les débats de l’élection présidentielle de 2017 ont porté sur la « barre » des 2 %, affichée par les partis de gouvernement, à commencer par le mouvement de l’actuel chef des Armées, le Président Emmanuel Macron.

Après une période d’érosion relative, la part de la mission « défense » dans le PIB est remontée à 1,77 % en 2017 et 1,82 % en 2018. La LPM pour 2019-2025 entend concrétiser l’engagement de porter l’effort national de défense à 2 % de la richesse nationale, soit environ 50 milliards d’euros à périmètre constant et hors pensions, d’ici 2025.

La part de la défense dans le budget général de l’État, en moyenne de 15 % entre 1996 et 2006, chute à 10,3 % en 2008. Elle demeure à 10,4 % en 2010. Dans un contexte d’augmentation forte des dépenses publiques depuis 2008, le montant des crédits budgétaires en milliards d’euros est, en 2010, à son plus bas niveau depuis 2006 avant de connaître une remontée et une stabilisation autour de 13,5 % de 2013 à 2017 (pensions comprises) ⁽¹⁹⁾. L’intention affichée par le Livre blanc de 2013 de « stabilisation » des crédits militaires, en euros constants, pouvait s’expliquer par un contexte budgétaire très fortement dégradé. Cependant, pour faire face à la menace terroriste, à un contexte international instable, aux engagements extérieurs croissants de nos armées, les dépenses de défense ont sensiblement augmenté depuis 2016 et l’intention du gouvernement est bien de poursuivre cette croissance dans les années à venir, constituant un effort inédit depuis la fin de la guerre froide, mais en incluant dans le budget de la défense les charges des opérations extérieures, élément qui pèsera sur l’exécution du budget des Armées dès 2018, malgré la hausse annoncée lors des arbitrages budgétaires de l’été 2018 de 7 % du budget en 2019.

De 1990 à 1997, les budgets militaires ont été déprogrammés. Les crédits affichés ont pu ne jamais être affectés. Le modèle d’armée, incertain et jamais atteint. Les crédits militaires deviennent, dans le même temps, un élément de régulation de la dépense publique et la variable d’ajustement du budget de l’État. Les années 1997-2002, celles de la professionnalisation, ont été encadrées par une loi de programmation nouvelle, mais les annuités de celle-ci revues dès 1998. Cinq ans de programmation ont abouti à une insuffisance de crédits d’équipements de 13 milliards d’euros, soit l’équivalent d’une année de programmation.

De 2002 à 2008, la hausse des dépenses de fonctionnement liées à la professionnalisation a conduit à une insuffisance de crédits d’équipement telle, que les besoins financiers pour la période 2009-2012 ont été très supérieurs à ce que l’état des finances publiques pouvait supporter ⁽²⁰⁾. Les années 2013-2014, celles de la préparation d’une programmation nouvelle, ont été plus difficiles encore. La loi de programmation militaire 2015-2019 s’inscrit dans ce contexte.

C’est dans ce cadre que doit se lire l’histoire au présent de la base industrielle de notre effort de défense. La politique de défense de la V^e République est en effet et dès ses origines, une politique de l’armement. En 1990, la France est ainsi, depuis plus de vingt ans, un acteur international connu et reconnu dans ce domaine. Depuis cette date et jusqu’à un passé récent, la baisse des crédits militaires en Europe, l’arrivée de concurrents nouveaux et extra-européens, l’affaiblissement du tissu industriel français sont des éléments d’arrière-plan permanent des réformes en cours. On constate cependant depuis 2015 une dynamique globale de réévaluation à la hausse des budgets de défense dans le monde en général, en Asie et aux États-Unis depuis 2016, ainsi qu’en Europe à un bien moindre niveau.

L’industrie de défense est un atout stratégique essentiel, qui conserve un poids important et ne bénéficie cependant pas d’un effort de recherche à la mesure des enjeux, si l’on excepte l’espace et l’aéronautique. La concurrence est, cependant, très forte dans l’aérospatial, ce qui rend encore plus remarquables les réussites du Rafale à l’exportation, le secteur spatial militaire est encore faible, le secteur naval militaire encore national, en dépit des efforts de DCNS puis de Naval Group ⁽²¹⁾, et le secteur de l’armement terrestre morcelé. La LPM 2019-2025 prévoit de faire passer de 730 millions d’euros à 1 milliard d’euros par an le budget de recherche et développement.

Si, en 1990, l’industrie de défense comptait entre 250 000 et 300 000 salariés, elle n’en compte plus que 165 000 aujourd’hui mais, plus largement, le secteur de la défense concerne 450 000 emplois directs et indirects. Si, en Europe, ce sont 25 % à 30 % de la base industrielle et technologique qui ressortissent au domaine militaire ou « dual », les coopérations européennes n’ont connu qu’une progression très limitée : on compte autant de projets en coopération entre 1990 et 2010 qu’on en comptait entre 1960 et 1990.

Pire pour les industriels de l’armement, le financement de la défense semble peu ou mal assuré. Changement des objectifs, engagements financiers non tenus, incertitudes et contraintes. Programmation trop ambitieuse et objectifs différés. Réduction du format étalée dans le temps et sous-évaluée. Pas de hiérarchie des priorités dans les équipements militaires, dont la part dans le budget de la défense passe de 35 % en 2004 à 28 % en 2008, et de 24,5 % en 2016 à 22,8 % en 2018 ⁽²²⁾. Sur le plan des équipements, la perte capacitaire qui résulte de ces décisions n’a pas été compensée par des économies substantielles.

Ainsi en est-il par exemple du programme des Frégates multi-missions (FREMM). Il n’a permis d’économiser au mieux que 5 % du budget initial, avec une réduction à 17, puis 11 et enfin à 8 bâtiments. Pour le prix de 17 frégates au prix de 2008, la Marine en aura 9 de moins, avec de surcroît des contraintes imposées non par l’utilisateur, mais par le constructeur. Le choix récent de la Marine de doubler les équipages pourrait encore amoindrir la réalité des économies ⁽²³⁾.

Le Livre blanc de 2013 envisageait une diminution de 40 % des crédits attribués aux programmes d’armement chaque année, par rapport aux prévisions de 2008 ⁽²⁴⁾. Moins d’hélicoptères, moins d’avions de transport, moins de chars, moins de bateaux. Là aussi, la programmation à venir doit sinon inverser la tendance, du moins marquer un palier.

Les forces armées : missions, formats, capacités

Au même moment dans les Armées, si une logique d’armée (terre, air, mer) persiste, une logique de milieu (terrestre, aérien, maritime) s’estompe et une logique de commandement et de théâtre (interarmées, interallié, en coalition) s’affirme.

L’Armée de terre s’est métamorphosée. En nombre, d’abord : elle aura perdu 60 % de ses effectifs de 1991 à 2015, en comptant les appelés. Autant qu’entre 1962 et 1992. Dans ses missions, ensuite. De la garde au Rhin aux opérations extérieures et à la guerre, de la protection à la projection.

De 1960 à 1990, l’armée préparait la guerre sans la faire. De 1990 à 2001, l’armée faisait la guerre sans le dire. De 2001 à nos jours, l’Armée de terre répond à des objectifs plus nombreux, différents en intensité, plus lointains et plus longs, dans des coalitions de circonstances, au sein des systèmes d’alliances dans lesquels nous sommes engagés. C’est une autre armée, qui a entrepris un grand chantier sur la manière de conduire les opérations et vise à anticiper les évolutions technologiques : le programme Scorpion porte à la fois sur les nouveaux équipements mais également sur la doctrine. Organisée en brigades interarmes et spécialisées, avec un équipement en cours de modernisation (protection des forces, numérisation de l’espace de bataille, capacité aéromobile et frappe dans la profondeur), elle dispose d’un commandement opérationnel restructuré et d’un dispositif territorial resserré.

C’est l’Armée de l’air qui a subi la plus forte réduction de ses moyens : 420 avions de combat en 1990, 320 en 2009, 260 en 2014, 232 en 2017. Les missions de l’Armée de l’air ont été renouvelées, autour de la dissuasion : c’est une continuité ; de la protection : c’est une accélération ; de l’action extérieure : c’est un renouveau. Le retour des actions de « haute intensité » est effectivement un retour aux sources, « oubliées » depuis la fin de la guerre froide. Les opérations de « haute intensité », de la guerre du Golfe à la guerre en Libye et aux opérations au Proche et au Moyen-Orient, ont illustré l’actualité militaire de l’« Air Power » et de l’« Air Land Battle » et la qualité des matériels.

Les missions de la Marine se sont démultipliées sinon en nombre, du moins en intensité : la dissuasion, l’action (prévention et projection, de forces et de puissance), la sécurité et la sauvegarde maritimes. De 80 bâtiments de combat en 1990, la Marine peut en aligner 74 en 2017, avec un renouvellement très important de ses navires, autour du groupe aéronaval et des forces de projection. Dans un contexte de « maritimisation du monde » ⁽²⁵⁾, où l’espace maritime devient depuis une vingtaine d’années un des territoires de la mondialisation, avec les enjeux et rapports de puissance que cela induit. Avec des capacités nouvelles, y compris dans un contexte difficile, comme celle de frapper en profondeur, à partir de la mer, avec des missiles de croisière navals. Avec des contraintes qui demeurent fortes sur les équipages, et d’importantes réformes encore à conduire.

Les armées ont besoin d’un cap et de moyens en cohérence avec celui-ci. La France a une belle armée, avec des hommes et des femmes d’une exceptionnelle qualité et d’une rare disponibilité. Ils servent et ils meurent pour elle. Néanmoins, l’outil militaire présente des fragilités et des lacunes capacitaires, qui pourraient remettre en cause la cohérence d’ensemble du système : disponibilité et adaptation des matériels, ravitaillement aérien, drones, capacité de suppression des défenses anti-aériennes ⁽²⁶⁾. Les 377 milliards d’euros prévus pour la période 2009-2019 n’ont pas été affectés en totalité aux forces armées, dans un contexte de crise économique et de disette des finances publiques, ni fait l’objet de choix drastiques, ailleurs dans l’État, au sein des armées, entre alliés. Inverser la tendance : c’est bien le sens des décisions prises dans le cadre de la programmation à venir pour les années 2019-2025.

Révision des formats, réduction des capacités, réorganisation des forces, adaptation des missions. Plus de vingt-cinq ans de travail, d’efforts, de résultats. Un chantier encore inachevé. Dans quel cadre d’emploi, pour la réalisation de quels objectifs, au sein de quelles coalitions et alliances ? Au cours des vingt-cinq dernières années, le niveau d’engagement des soldats en « opérations extérieures » s’établit à 12 600 en moyenne. Il faut d’ailleurs mieux parler d’« engagement à l’extérieur du territoire national ». En effet, ce chiffre prend en compte non seulement les opérations extérieures (opérations de guerre) mais également les forces pré-positionnées et les forces de souveraineté. Si on parle d’engagement opérationnel, le chiffre monte à 30 000 en mai 2018, dans la mesure où l’on ajoute les forces engagées dans la protection du territoire (permanence air et mer, Sentinelle…) d’après l’état-major des Armées (EMA).

Cet engagement n’a jamais été inférieur à 10 000 soldats, au cours des dix dernières années. La question se pose avec une acuité croissante, un an après un quinquennat où le pouvoir politique s’est beaucoup servi de la force militaire (en Afghanistan, en Libye, en Côte d’Ivoire) et alors que le chef de l’État de l’époque n’a pas hésité à lancer la France dans l’opération Serval, au Mali, en janvier 2013. Selon l’actuel président de la République, « nous sommes entrés dans une ère de grande turbulence » ⁽²⁷⁾. Les armées françaises sont ainsi engagées simultanément sur différents théâtres d’opérations, en particulier au Levant (opération Chammal) et dans la bande sahélo-saharienne (opération Barkhane). Parallèlement, elles participent à la réassurance sur le flanc Est de l’Europe et aux mesures de défense et de protection du territoire national, tout en assurant la permanence et la sûreté de la dissuasion.

Le réexamen de la fonction « protection » dans et des Armées, à la suite de la crise terroriste de janvier 2015 et de la mobilisation, sur le sol français, des soldats, marins et aviateurs de nos Armées s’effectue dans cette tension permanente et croissante.

L’Alliance, l’Europe, le monde : la France comme puissance militaire et maritime

Pour la France dans le cadre de ses alliances, c’est le retour de l’Otan et le retour dans l’Otan qui marqua les vingt-cinq dernières années.

Retour de l’Otan, retour dans l’Otan

L’Alliance a été, de 1949 à 1989, la pièce centrale de la sécurité en Europe. Elle a constitué un puissant facteur d’unité pour les Européens. Elle a gagné la guerre froide. Mission accomplie ! Depuis les années 1990, l’Alliance a clarifié son rôle, révisé son concept stratégique, transformé son organisation. C’est aujourd’hui une structure politique qui dispose d’un ensemble de capacités militaires pour remplir des missions différentes, dans un cadre d’intervention très large. L’essentiel y est maintenu, avec un Secrétaire général européen et un commandant-en-chef américain, depuis 1950… mais l’Alliance s’est engagée, la guerre froide achevée, dans une marche en avant qui lui a permis de se rallier de nouveaux membres, de s’accorder de nouvelles missions, de se déployer dans un nouvel espace, avec de nouveaux moyens. Des capacités de projection (Nato Response Force), de transport maritime et aérien, de surveillance terrestre se sont ajoutées aux traditionnelles capacités de planification opérationnelle.

Sommet de Rome en 1991, concentré sur la stabilisation en Europe. Sommet de Washington en 1999, avec le choix d’une chaîne opérationnelle de l’Otan sous mandat des Nations unies. Sommet de Strasbourg en 2009, où se confirme le caractère global de ses missions. Sommets de Lisbonne et de Chicago, en 2010 et 2012, où est étudiée et confirmée l’initiative d’un « bouclier anti-missiles », dit ABM, avec le nihil obstat de la France. Sommet de Newport en 2014, qui confirme l’attachement au lien transatlantique, à une capacité de défense robuste et à ne plus réduire les dépenses de défense. Sommet de Varsovie en 2016, qui affirme à la fois le renforcement de la posture de dissuasion et de défense de l’Otan et la projection de la stabilité au-delà de ses frontières. Complémentarité ou redondance, par rapport à une dissuasion française et nationale ? La question est à l’ordre du jour. Elle semble devoir y rester.

On se souvient des attendus et des réalités de la décision prise par le général de Gaulle, en 1966, de retirer la France de certains des organismes et commandements intégrés du bras armé de l’Alliance atlantique : à peu de chose près, tous ceux qui comportaient le mot « planning » dans leur intitulé. Dans les domaines aériens et maritimes, la participation de la France aux échanges, entraînements et exercices en commun avec ses Alliés n’avait cependant jamais cessé. Dans le domaine du combat aéroterrestre, chacun connaît bien la place qu’aurait occupée l’Armée de terre française, échelonnée en profondeur derrière les troupes de nos Alliés. C’est dans ce contexte que la France a engagé un rapprochement avec l’Otan, en premier lieu sur le plan opérationnel. Ce fut le cas dans les Balkans, entre 1992 et 1999, mais surtout à partir de juillet 1995. L’échec des entretiens de 1997 sur la perspective d’un grand commandement confié à la France, sur le flanc « Sud » de l’Otan, n’affecta pas la coopération renforcée par les engagements extérieurs communs aux Alliés.

Au même moment, la défense européenne semblait faire quelques progrès, en particulier entre 1998 et 2001. Les tensions franco-américaines, entre 2003 et 2007, permettent de comprendre aussi comment et pourquoi les choses en sont restées à ce niveau. Il n’empêche que notre pays a participé très activement aux opérations de l’Otan, dans les Balkans : en Bosnie, à la suite des accords de Dayton (14 décembre 1995) qui consacrent la place de l’Otan dans le dispositif opérationnel et la chaîne de commandement, lors du conflit du Kosovo, en mars-juin 1999. En Afghanistan, 70 000 soldats français seront intervenus, à tour de rôle et certains à plusieurs reprises, de 2002 à 2014, dans un cadre Otan.

La rentrée progressive de la France dans l’ensemble des dispositifs opérationnels de l’organisation militaire intégrée a ainsi permis que la réintégration officielle, le 3 avril 2009 (la veille du soixantième anniversaire de l’Alliance atlantique) se fasse sans difficultés politiques majeures à l’intérieur, avec un satisfecit discret à l’extérieur. L’indépendance nationale en matière de dissuasion et la liberté d’appréciation de la France en matière d’engagements extérieurs ont été maintenus, ainsi qu’il en est d’autres puissances nucléaires de l’Alliance, d’ailleurs.

Trois questions demeurent, en l’état, en suspens s’agissant de nos relations avec l’Alliance : l’avenir d’une dissuasion nationale, la construction parallèle d’une Europe de la défense, le déplacement du centre de gravité des intérêts stratégiques des Américains de l’Europe vers l’Asie. Jusqu’en 1990, la défense de l’Europe était assurée par l’Alliance atlantique et le parapluie nucléaire américain. À partir de 1990, le chantier qui s’ouvre est celui de la défense non plus seulement de l’Europe, mais européenne. Réalité, horizon ou mirage ? Pour la France, il y a là une obligation en termes d’interdépendance stratégique aussi bien que d’interopérabilité militaire.

La réactivation en avril 2018 de la 2^e flotte de l’United States Navy, dissoute en 2011, en Atlantique face à la menace russe pourrait être le signe d’un regain d’intérêt pour l’environnement européen ⁽²⁸⁾. De même, l’Otan a annoncé en novembre 2017 la création d’un commandement dédié aux voies maritimes du nord, sur le modèle de l’ex-SACLANT, dissous en 2003. Le sommet qui s’est tenu à Bruxelles le 11 juillet 2018 avait fait l’objet d’une réunion préparatoire importante, les 14 et 15 février : résurgence d’une menace militaire et maritime russe, prolifération nucléaire, terrorisme. Sur fond de désaccord croissant entre alliés, de part et d’autre de l’Atlantique nord, avec des échanges de messages peu amènes !

Au-delà de ces considérations politiques et militaires, la question de la participation des Alliés dans l’Otan est posée par les États-Unis, qui contribuent à eux seuls, en 2018, à 70 % des dépenses de l’Alliance. Les différences de ton et de style n’y changent rien : si des progrès ont été faits, le partage du fardeau demeure inéquitable. Avant 1990, si l’Alliance était déséquilibrée sur le plan militaire, un lien de dépendance mutuelle rétablissait pour partie l’équilibre au plan politique. Aujourd’hui, l’Alliance apparaît pour les États-Unis comme une contrainte à la fois militaire, politique et budgétaire, à un moment où ils reprochent aux Européens sinon d’avoir baissé la garde, du moins de n’accepter que difficilement les efforts qu’ils estiment indispensables.

La France, la défense de l’Europe et l’Europe de la défense

Les deux chemins pour parvenir à défendre l’Europe sont celui d’une défense européenne proprio motu et celui de l’Otan. Pas pour nos partenaires de premier rang en Europe dans ces matières militaires : le Royaume-Uni est, à la fois, pleinement indépendant et pleinement interdépendant, fort de sa « relation spéciale » avec les États-Unis qui tend pourtant à se tendre. L’Allemagne se veut le meilleur élève des deux classes en même temps, dans un difficile contexte de politique intérieure et d’hésitation extérieure. Il y a cependant, en toile de fond, un élément nouveau, et de taille : l’Europe n’est plus l’endroit où se jouent la vie ou la mort des Occidentaux, pour les États-Unis. La fin de la « guerre de cinquante ans » ⁽²⁹⁾ entraîne un déplacement du centre de gravité de leurs priorités stratégiques vers l’Asie, une décroissance de leurs efforts militaires en Europe, un nouveau style de relations avec leurs alliés, y compris dans l’Alliance.

Rien ne s’est, cependant, décidé aussi vite, ni aussi nettement et le champ des possibles est resté, longtemps, ouvert. Concept porté par les Français et priorité française, l’« Europe de la défense » a connu dans les années 1990 un renforcement des coopérations dans les domaines terrestre, aérien, maritime et de la gendarmerie. En 1992, pour assurer la stabilité en Europe, la légitimité – sinon l’efficacité – de l’Otan et de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) étaient indiscutables, comme l’était le rôle de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Le traité de Maastricht affirmait le concept d’une identité européenne de défense, débouchant en peu d’années sur une politique européenne de sécurité commune (PESC) puis une politique européenne de défense et de sécurité (PESD). La question institutionnelle était à l’ordre du jour. L’année 1992, c’est aussi une réalité : la guerre dans l’ex-Yougoslavie. De 1993 à 1995, c’est à la fois l’échec de l’Europe et l’échec de l’ONU. La nouvelle donne en matière de responsabilité internationale s’articule autour du couple ONU/Otan, dans la dialectique des légitimités et la maîtrise de l’opérationnel. C’est dans ce cadre qu’ont lieu les opérations, jusques et y compris la guerre de 1999.

Quid de l’Europe de la défense ? Elle aurait pu se construire à partir de deux binômes, fort différents dans ces matières militaires, par rapport à leur relation à l’Europe dans l’ensemble de ses composantes institutionnelles : la relation franco-allemande et l’entente franco-britannique. Le tournant fut pris à Saint-Malo en décembre 1998, initiative franco-britannique qui débouchait sur une architecture institutionnelle en matière politique, militaire, opérationnelle et des objectifs de capacités militaires européennes, à Helsinki l’année suivante.

Le 11 septembre 2001 et l’onde de choc qui s’ensuivit, la conclusion du traité de Nice et les difficultés institutionnelles entre Européens, la guerre en Irak en 2003 et l’apparition en Europe de lignes de fractures politiques fortes, permettent d’expliquer que depuis, bien peu a été effectivement gagné en progrès, en matière d’Europe de la défense. Dès lors, la décision française de 2009 s’explique aussi par ce qui précède.

En 2010, les accords dits « de Lancaster House » étaient signés par le président de la République et le Premier ministre britannique. Ils comportaient un important volet en matière d’armement, y compris nucléaire. L’intervention commune en Libye montrait aussi, en 2011, la réalité opérationnelle des capacités militaires et l’excellence de la coopération tactique de nos deux armées, sans occulter pour autant l’indispensable concours des États-Unis, fût-ce « from behind », et l’adossement aux états-majors de l’Otan. Elle a conduit, entre les deux alliés, à un partage du renseignement, à une analyse commune des difficultés rencontrées, à la perspective d’une planification d’autres interventions. Le bilatéral aurait-il pris le relais d’une construction européenne en panne ?

Retour d’un pragmatisme qui convient bien aux Britanniques et non tentative de relance de l’Europe de la défense, ces accords ont très vite été compliqués par des calendriers politiques fort différents : les Britanniques définissaient leur stratégie de défense en 2010. La France remettait en chantier, à nouveau, un Livre blanc et une loi de programmation. Chacun des deux pays, en pleine crise économique, effectuait des choix strictement nationaux. Paris mettait en attente les projets bilatéraux et Londres décidait que les porte-avions de la Royal Navy seront équipés de l’avion à décollage vertical F35B, et non d’un aéronef décollant à partir d’une catapulte comme en dispose le Charles-de-Gaulle.

On pourra bien dès lors renouer en matière de coopération militaire d’utiles contacts avec les Allemands, les Polonais, les Espagnols ou les Italiens. Dans le domaine de la politique extérieure et de défense, les réalités économiques, financières et budgétaires semblent bien prendre de court ceux des Européens qui pensent au contraire que le moment est venu d’une coopération renforcée et d’une mutualisation véritable. L’Otan a gagné de vitesse une Europe de la défense qui reste en chantier. Les États-Unis se désengagent-ils de ce théâtre et de cette défense autant qu’ils le font savoir ? Les « puissances majeures » de l’Europe se retrouvent face à des décisions en termes de finances publiques qui affectent les crédits militaires. À un moment où l’éloignement des frontières de la défense et de la sécurité nationale a conduit notre pays, depuis vingt-cinq ans, vers des opérations extérieures de plus en plus nombreuses, de plus en plus compliquées, de plus en plus coûteuses, y compris en vies humaines.

De nouveaux théâtres d’opérations : prendre la mesure des engagements militaires français

La fin de la guerre froide a commencé par une guerre dans le Golfe. Premier et dernier du genre avant l’Afghanistan, ce conflit a marqué bien des tournants : recours à la force pour contrer une agression militaire, importance très relative du nucléaire dans la crise, rôle des États-Unis, « république impériale » ⁽³⁰⁾ et gendarme du monde. Pour la France, ce fut aussi une révision complète : nouveaux concepts d’emploi des forces, inspirés de la doctrine américaine de l’« Air Land Battle », capacités nouvelles (commandement interarmées, renseignement de théâtre, destruction à distance), planification et opérations interalliées.

Les engagements extérieurs de la France sont devenus, en vingt-cinq ans, une constante de notre politique extérieure et de défense. Au 14^e rang des contributeurs de l’ONU en 1991, la France s’était hissée au premier rang entre 1991 et 1995, dans le cadre des premières interventions qui ont suivi la fin de la guerre froide. Le Livre blanc de 1994 faisait, de nos opérations extérieures, une mission centrale de nos armées et, de ces engagements, une nouvelle frontière de la défense de la France. Pendant ces vingt-cinq ans, de profonds changements ont cependant eu lieu. De 1990 à 1995, les forces nationales françaises engagées dans des opérations extérieures internationales étaient sous chaîne opérationnelle mixte et sous commandement ONU. De 1995 à 2002, la logique va d’une résolution de l’ONU, à la chaîne opérationnelle Otan, puis aux forces multilatérales. Depuis 2003 et l’Irak, cet ordonnancement régulier semble s’être effacé au profit d’opérations dont chacune possède sa logique propre. Avec des interventions qui vont, quelquefois sur le même théâtre et sans solution de continuité, de la « basse » à la « haute » intensité, et retour : action humanitaire, lutte contre le terrorisme, opérations spéciales, appui militaire dans le cadre d’accords de défense, actions de guerre.

Ce sont ainsi des hypothèses d’emploi des forces beaucoup plus nombreuses et variées en 2018 qu’en 1990, et même qu’en 2002, dans un contexte de réduction des effectifs et des budgets : professionnalisation, organisation interarmées, renforcement des capacités de projection de puissance et de forces, élévation du seuil du renseignement indispensable, stratégique et tactique. Avec des conséquences très fortes sur la définition de nos moyens de défense, au profit de la projection, et sur la disponibilité des moyens en hommes et en armes, avec « surchauffe » et surcoûts.

Le bilan est contrasté, à l’exemple du conflit en Afghanistan (opération Pamir), où nos forces armées ont été engagées de 2002 à 2014. La guerre y a impliqué plus de 70 000 soldats français, à tour de rôle. Tous les régiments de notre Armée de terre y ont combattu. Quatre-vingt neuf de nos soldats y ont laissé leur vie et plus de 700 y furent blessés. La décision de se retirer a reposé sur des éléments de politique extérieure et intérieure, dans un cadre interallié ; mais ce théâtre a été aussi l’occasion d’une remise à niveau des équipements et de l’entraînement. Il a permis, à de jeunes officiers et sous-officiers, d’exercer de lourdes responsabilités. Il a joué un rôle, pour recruter les soldats dont notre Armée a besoin. Il a démontré l’utilité d’équipements tels que ceux que nécessitent le combat rapproché d’infanterie, les hélicoptères, les drones.

Cette guerre aura été l’occasion d’accroître l’interopérabilité avec les forces armées américaines, poursuivies et intensifiées depuis dans les domaines terrestre, aérien et naval et de profiter d’un intense retour d’expérience. La France redécouvrait enfin une forme de guerre, oubliée depuis les guerres issues de la décolonisation : si elle répondait à un contexte spécifique, cette forme de conflit marquait en effet également le retour des armées dans un mode d’action à mi-chemin entre une réponse à un conflit de haute intensité et des actions de contrôle des populations et de maîtrise des territoires.

Les crises et les guerres des vingt-cinq dernières années ont donné lieu à des interventions terrestres, aériennes et maritimes très différentes selon leur durée (10 ans dans les Balkans, 12 ans en Afghanistan, 1 an et demi au Mali, quelques mois lors de la guerre du Golfe, en Côte d’Ivoire ou en Libye). Leurs légitimations et leurs modes d’interventions opérationnels sont eux aussi divers (mandat de l’ONU, chaîne opérationnelle de l’Otan, coalitions de circonstance). Depuis quinze ans, la guerre a ainsi redonné tout son sens à l’outil militaire. Sur terre, en Afghanistan ; dans les airs, en Libye et au Proche-Orient ; au Mali, de janvier 2013 à juillet 2014 (opération Serval) ; au Sahel et au Levant ces dernières années (opérations Chammal et Barkhane) ; sur les mers et sous les mers partout, et surtout dans l’est de la Méditerranée. À l’extérieur de nos frontières, avec, en toile de fond, le retour des théâtres d’opérations méditerranéen et africain, le regain de tensions sur le flanc Est de l’Otan et le désengagement américain, dans un cadre de disette des finances publiques en Europe…

C’était le constat, lucide et préoccupant, du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale rendu public en 2013 et qui contrastait, sur ce point, avec celui de 2008. L’Afrique y avait été moins bien traitée que le Golfe et la rationalisation planifiée des bases militaires françaises africaines se lisait au miroir d’une réorientation vers ces régions arabo-persiques. L’Afrique est revenue au premier plan des opérations extérieures, que ce soit sur l’autre rive de la Méditerranée, y compris dans sa partie orientale ou dans les pays que l’on appelait autrefois « du champ ». Sans les Américains, qui semblent se désengager de l’Europe, ne s’engagent pas en Afrique, prennent de la distance vis-à-vis du Moyen-Orient. Le resserrement des priorités affiché par le Livre blanc de 2013 est confirmé par la Revue stratégique de 2017 : l’Europe et ses marges, le théâtre méditerranéen, l’Afrique au sud du Sahel se lit dans ce contexte.

Pour conserver l’initiative, les forces se spécialisent et s’organisent, avec un objectif de capacité de projection de 15 000 hommes dans une opération extérieure « de coercition majeure ». La question de la tension entre ces engagements extérieurs et la fonction « protection » – entendue comme protection du territoire national – apparaît clairement à la lumière des attentats de janvier et novembre 2015 et de l’appel aux forces armées sur le territoire, dans la lutte anti-terroriste. Le déploiement du dispositif Sentinelle est présenté à cet égard comme sans précédent par sa durée et son volume. Il n’empêche que sous couvert d’un maintien d’un volume de 10 000 hommes, la « voilure » a été considérablement réduite pour faire face dans la durée. Sur les 7 000 déployés (et 3 000 en réserve), seuls 3 500 sont réellement et uniquement en mission dans le cadre de Sentinelle. Les autres le sont dans le cadre de missions d’entraînement sur l’ensemble du territoire national.

Avec une conséquence coûteuse et compliquée, celle de la nécessité de disposer d’un outil militaire et naval le plus complet possible, disponible et adaptable en fonction des résultats escomptés, sur des théâtres d’opérations dont les dimensions et les frontières sont celles des intérêts de la France et de ses alliés.

Le Livre blanc de 2013, comme la Revue stratégique de 2017 réaffirment dans ce cadre politique et militaire la priorité de l’autonomie stratégique de notre pays, comprise dans nos alliances et nos engagements. Les Armées devraient préserver des capacités-clés : moyens de renseignement, capacités de commandement, forces spéciales. L’accent mis sur le renseignement militaire, intérieur et extérieur, sur la protection des systèmes d’information, sur la coordination interministérielle en matière de sécurité nationale s’inscrit dans une volonté d’assurer la continuité de la vie nationale, à l’intérieur et à l’extérieur de nos frontières ⁽³¹⁾.

L’impossible modernisation de l’ensemble des équipements et les limites de la mutualisation entre les forces armées et entre les autres acteurs de la sécurité nationale aussi bien qu’avec nos alliés pourraient cependant obliger les responsables de la défense et de la sécurité nationale à énoncer les missions que l’on conserve, celles que l’on partage, celles que l’on abandonne.

Trois États sont, aujourd’hui, capables d’assurer et d’assumer une projection de forces et de puissance : une puissance « post-impériale » qui s’interroge, redessine les contours de son rôle, regarde ailleurs, vers l’Asie profonde et l’Orient compliqué, et deux anciennes puissances impériales qui sont au bout de leurs efforts : les États-Unis, le Royaume-Uni et la France. En attendant, peu de temps d’ailleurs, que d’autres pays affirment encore plus, dans ces matières, leurs ambitions et fassent croître encore plus les moyens et l’expression de leur puissance, comme la Chine et la Russie, à commencer par leurs moyens navals et leurs ambitions continentales. Tartous, base russe et Djibouti, base chinoise…

La hiérarchie des puissances s’en trouve modifiée en profondeur ⁽³²⁾.

Les éléments d’un bilan

La réforme de nos Armées, conçue dans les deux premières années de la V^e République, a été conduite en moins de huit ans, du retour du général de Gaulle au pouvoir, à la sortie de l’organisation militaire intégrée de l’Otan en 1966, à la suite de la crise institutionnelle, militaire, coloniale que connaissait le pays. Le général de Gaulle met en place un exécutif fort et stable et des institutions solides, adossées à un outil militaire moderne et dissuasif, afin de garantir l’indépendance nationale, le rang de puissance internationale de la France, une place singulière au plan politique et militaire. Des années 1960 aux années 1990, ce furent alors trente ans de réponses apportées à ces questions essentielles : que défendre ? Qui défend ? Comment, et avec quels moyens ?

Ce sont ensuite, de 1990 à nos jours, près de trente ans de questions et un chantier de réformes permanent. Ce chantier, lancé dans l’incertitude et la prudence en 1990, se poursuit de nos jours dans le questionnement et la tension. Il n’a pas, comme en 1958, une origine française et nationale, mais extérieure et mondiale. Il a conduit à faire de nos Armées des forces professionnelles, interdépendantes de nos alliés, intégrées dans un concept de « défense et sécurité nationale », sur les fronts extérieurs et sur le territoire national. Dans une volonté affichée de continuum de la défense et de la sécurité nationale. C’est dans ce contexte que se lit, aussi, la crise terroriste de janvier et de novembre 2015, la réponse de la France et ses suites au présent, dans ses dimensions intérieure et extérieure, ainsi que les interventions militaires extérieures qui en sont le prolongement.

Tout cela s’effectue donc dans un cadre de moins en moins national, de plus en plus interallié, de plus en plus intégré. Avec, en arrière-plan, la fin d’une priorité politique et de sa traduction budgétaire. Avec, pour conséquence, l’effacement de la singularité, dans l’État, d’une armée gardienne et protectrice de la Nation. Avec une difficulté persistante à comprendre, à énoncer, à resserrer des liens distendus entre la Nation et son Armée, dans une forme renouvelée d’engagement dont les débats autour du « service national universel » et leur issue, en juin 2018, sont la marque. À qui confier ce dossier d’un mois d’éducation à la défense de 800 000 jeunes Français, avec les obligations et les valeurs qui la portent, sinon aux ministères de l’Éducation nationale et des Armées ? Comment mobiliser sans contraindre ?

Sans doute est-ce le train du monde, et la France s’y trouve. Les années qui viennent ne pourront cependant plus permettre de conserver le décor, le cadre, les moyens nécessaires à notre pays, s’il entend assumer et assurer, aux côtés de ceux de nos alliés qui le veulent et en sont capables, un rôle de puissance militaire et maritime, si l’on arrête de poursuivre un chantier de réformes certes indispensables, mais qui tiennent quelquefois lieu de politique ⁽³³⁾.

Une lecture du Livre blanc de 2013 et celle de la Revue stratégique, élaborée sous l’autorité du président de la République en 2017, doit y conduire. Trois piliers d’une stratégie nationale : protéger, dissuader, intervenir. Un double impératif : prendre notre part à la défense de l’Europe par les Européens et assurer, au-delà de nos frontières et de celles de l’Europe, la sécurité nationale. Une mission : la défense de la France, dans le nouveau contexte des alliances et la nouvelle hiérarchie militaire et navale des puissances. Des moyens : conformes à nos ambitions et respectueux de notre histoire, ajustés à nos contraintes et partagés avec ceux de nos alliés qui y consentent, dans le cadre de l’indépendance nationale lorsque nos intérêts vitaux sont en jeu, de l’autonomie stratégique lorsque nos alliances nous y conduisent, de nos intérêts de puissance, que nous commandent notre histoire, notre rang, notre volonté d’affirmer « une certaine idée de la France ».

C’est dans ces conditions que la France pourrait aussi prendre la tête d’une Europe de la défense et maintenir son poids sur la scène internationale. Grâce à sa singularité en Europe et au sein de ses alliés dans l’Otan, à sa géographie qui en fait une puissance présente dans le monde, et à la place qu’occupe son histoire singulière, au milieu des peuples du monde. ♦

(1) Lecoq Tristan, « France : de la défense des frontières à la défense sans frontières », Questions internationales, n° 79-80, « Le réveil des frontières », La documentation française, mai-août 2016 et Enseigner la défense, Ministère des Armées/DPMA, novembre 2018.
(2) Poirier Lucien, La crise des fondements, Economica 1994.
(3) Livre blanc sur la défense nationale, CEDOCAR  1972 (tome 1) et 1973 (tome 2), Livre blanc sur la défense, La documentation française, 1994, Défense et sécurité nationale. Le livre blanc, Odile Jacob/La documentation française, 2008.
(4) « Pour préparer l’avenir, les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, engagés cet été, seront achevés à la fin de l’année, ouvrant la voie à une nouvelle loi de programmation militaire qui sera soumise au Parlement en 2013. » Communiqué du Conseil des ministres du 22 août 2012 (site du Premier ministre). Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale est remis au président de la République le 29 avril 2013, au terme de travaux réalisés dans un contexte difficile lié aux conditions de son écriture, aux contraintes budgétaires et aux opérations de l’armée française au Mali. La loi de programmation militaire pour les années 2015-2019 qui en est la traduction est ensuite votée par le Parlement.
(5) Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, Dicod, bureau des éditions, octobre 2017.
(6) Le document d’actualisation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale est consultable sur le site du ministère des Armées.
(7) Les premiers développements qui suivent s’appuient sur une lecture attentive de l’ouvrage de référence de Louis Gautier La défense de la France après la guerre froide. Politique militaire et forces armées depuis 1989, PUF, 2009.
(8) Lecoq Tristan, « Les formes et la pratique du renseignement en France depuis les années 1990. Structures, acteurs, enjeux », Annuaire français de relations internationales, 2016, volume XVII, La documentation française/Université Panthéon-Assas Centre Thucydide, juillet 2016.
(9) Un nouveau débat stratégique. Actes du colloque de Paris. 29-30 septembre-1^er octobre 1992, La documentation française, 1993 et Garaud Emmanuel, Le « moment Joxe » 1991-1993, mémoire de master 2 sous la direction d’Olivier Forcade et Tristan Lecoq, Université de Paris-Sorbonne, juin 2010.
(10) « La défense et la sécurité dans les programmes présidentiels » étude réalisée par les étudiants des masters « Armées, défense et sécurité » de l’Université Paris-Sorbonne et « Relations internationales » (Paris II/Paris-Sorbonne) sous la direction de Tristan Lecoq, Les Cahiers de la Revue Défense Nationale, avril 2017.
(11) L’intégration de la Gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur en janvier 2010, avec armes et budget, s’inscrit dans ce contexte.
(12) Lecoq Tristan, « Gouverner par gros temps. L’organisation de la défense nationale depuis l’après-guerre froide », Penser le système international (XIX^e-XXI^e siècle), Presses universitaires de Paris-Sorbonne, avril 2013.
(13) Tableau des effectifs du ministère de la défense (1990-2018) en annexe 1.
(14) 15,8 % d’officiers et 44,9 % de sous-officiers en 2016.
(15) Le taux de féminisation est de 20,4 % en 2016 (15,3 % pour le personnel militaire et 37,9 % pour le personnel civil).
(16) Non compris le solde des réductions déjà prévues et en cours, c’est-à-dire 10 000 personnels. Le total serait ainsi de 34 000 sur la période 2014-2019.
(17) La loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 regroupe les dépenses de l’État en missions, plus larges que les définitions strictement ministérielles, à partir des choix de politique publique du gouvernement. Le ministère des Armées dispose de crédits répartis sur trois missions : Défense, Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, et Recherche duale (civile et militaire).
(18) Évolution des dépenses militaires des principaux pays de l’Otan (1990-2018) en annexe 2.
(19) Évolution de la part de la défense dans le budget de l’État (1990-2018) en annexe 3.
(20) Tableaux budgétaires (part des dépenses d’investissement dans le budget total de la défense) en annexe 3.
(21) Entreprise créée en mars 2007 à partir de la Direction des constructions navales (DCN) et du groupe Thales pour devenir l’acteur majeur de la construction navale et de l’armement naval français, aujourd’hui Naval Group.
(22) Tableaux budgétaires en annexe 3.
(23) Le total des coûts généraux des programmes de notre flotte « de premier rang » se décline ainsi : 8 milliards d’euros pour 8 FREMM ; 2 milliards d’euros pour 2 frégates Horizon ; 4 milliards d’euros pour 5 frégates de taille intermédiaire. Soit un total de 14 milliards d’euros en trois décennies pour un objectif final de 15 navires de premier rang à l’horizon 2030. Pour donner un ordre de grandeur, 12,5 milliards d’euros auraient été suffisants pour les 17 FREMM initialement prévues (à 500 millions d’euros pièce, peu ou prou les conditions de 2008) et les 4 frégates Horizon de défense aérienne (1 milliard d’euros pièce). Il n’aurait alors pas été nécessaire de commander 5 frégates de taille intermédiaire « lourdement » équipées pour satisfaire un niveau de capacités plus ou moins équivalent de premier rang. La France aurait ainsi disposé de 21 frégates de premier rang pour une enveloppe inférieure à celle qui permettra d’en acquérir une quinzaine, dont 5 moins armées et à autonomie stratégique plus faible. Voir Maldera Nicolas, « L’immense gâchis des frégates françaises », Fondation Ifrap, 13 février 2017 (www.ifrap.org/).
(24) « Je veux sortir du déni de réalité et vous dire par exemple que les annuités d’investissements prévues par le modèle 2008 étaient irréalistes, parce que 40 % supérieures aux capacités de financement réelles » Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense, discours aux commandeurs de la défense, le lundi 29 avril 2013 à l’École militaire, p. 4-5 (site du ministère des Armées).
(25) Vigarié André, La mer et la géostratégie des nations, Economica, 1995. Lecoq Tristan, Enseigner la mer. Des espaces maritimes aux territoires de la mondialisation, Collection Trait d’union CNDP/CRDP de l’académie de Rennes, octobre 2013 (réédition en octobre 2016, sous la co-direction de Tristan Lecoq et Florence Smits). Smits Florence et Lecoq Tristan, « Les routes des fonds des mers. La colonne vertébrale de la mondialisation », Annuaire français de relations internationales, volume XVIII, La documentation française/Université Panthéon-Assas Centre Thucydide, juillet 2017.
(26) Audition de l’amiral Édouard Guillaud, chef d’état-major des Armées, devant la Commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale, le 11 juillet 2012.
(27) Revue stratégique de défense et de sécurité nationale, octobre 2017.
(28) Les États-Unis décident la réactivation à compter du 1^er juillet 2018 de leur 2^e Flotte chargée de l’Atlantique nord, sept ans après son démantèlement. Mise en sommeil pour des raisons d’économie, les côtes Est des États-Unis et du Canada étaient le seul endroit dans le monde où les bâtiments de l’US Navy n’opèrent pas sous le couvert d’un commandement spécifique. Une décision justifiée par la nécessité de mieux faire face à la posture jugée plus agressive de la Russie, notamment sur le plan naval : « Notre stratégie de défense nationale fait apparaître que nous en revenons à une période de grande confrontation, avec un environnement militaire de plus en plus difficile et complexe », a déclaré, le 7 mai 2018, le chef des opérations navales américaines, l’amiral John Richardson. « La 2^e Flotte aura une autorité opérationnelle et administrative sur les navires, avions et troupes de débarquement qui lui sont assignés sur la côte Est et dans l’Atlantique nord », a-t-il ajouté. La 2^e Flotte des États-Unis (US Second Fleet) était, lors de sa désactivation en 2011, le commandement chargé d’entraîner les forces navales de la flotte Atlantique de l’US Navy. Elle comptait alors 126 bâtiments, 4 500 avions et 90 000 personnels. Sa zone de responsabilité couvrait l’océan Atlantique, soit 17 millions de km². Son quartier général se trouvait sur la base navale de Norfolk, en Virginie.
(29) Soutou Georges-Henri, La guerre de cinquante ans 1943-1990, Fayard 2001.
(30) Selon l’expression de Raymond Aron dans République impériale. Les États-Unis dans le monde (1945-1972), Calmann-Lévy, 1973.
(31) Lecoq Tristan, « Les formes et la pratique du renseignement en France… », op. cit.
(32) Lecoq Tristan, « Puissance maritime et puissance navale : la marque du passé, les évolutions au présent, les territoires de la mondialisation », in Deboudt P., Meur-Ferec C. et Morel V. (dir.), Géographie des mers et des océans, Armand Colin, 2015.
(33) « La défense et la sécurité nationale. Un an après : mai 2017-mai 2018 », étude réalisée par les étudiants des masters « Armées, défense et sécurité » de l’Université Paris Sorbonne et « Relations internationales » (Paris II/Paris-Sorbonne) sous la direction de Tristan Lecoq, Les Cahiers de la Revue Défense Nationale, mai 2018.