En Europe comme ailleurs, nul n’ignore que la Suisse est un pays neutre et qu’elle est la patrie de Henry Dunant (1828-1910), fondateur de la Croix-Rouge, symbole s’il en est, d’une neutralité active et bienfaisante. Sur la scène internationale, la neutralité suisse, s’appuyant sur une longue tradition historique, est régulièrement citée en exemple et en référence.

Toutefois, le terme est générique et pas toujours bien appréhendé. En effet, la neutralité d’un État donné est constitutive de plusieurs éléments variables, infère sur des données causales et suscite des interactions connexes. Cette complexité évoquée s’applique tout particulièrement à la Suisse dont la neutralité n’a pas surgi du néant mais s’est formée et édifiée au fil d’une longue et riche histoire : Suisse et neutralité sont quasiment consubstantielles depuis le XVII^e siècle.

Cette posture politique n’amène pas de problèmes particuliers en temps de paix mais peut prendre une dimension plus discutable en temps de crise ou de conflit. L’actuelle guerre d’agression russe en Ukraine a remis cette question à l’ordre du jour en Suisse. Cet article se propose d’en faire un tour d’horizon.

Une page d’histoire

La neutralité suisse est le fruit d’un pragmatisme politique apparu dès l’origine de la Confédération helvétique. Constituée initialement par une agrégation de cantons indépendants, poursuivant des intérêts souvent contradictoires et parcourus de déchirures liées aux différences culturelles et religieuses entre régions catholiques et protestantes, la Suisse a trouvé avec la neutralité une voie lui permettant une coexistence interne apaisée. Par ailleurs, la construction de l’État suisse depuis le XIII^e siècle s’est faite pour partie en résistance aux puissances voisines, à commencer par les Habsbourg et la France. La guerre de Trente Ans (1618-1648) a illustré la fragilité extérieure consécutive au manque d’unité intérieure. Le danger évident d’attirer la guerre sur le sol suisse pour cause d’intérêts cantonaux contraires a posé un risque existentiel pour l’ensemble du pays. Avec beaucoup d’opportunisme, les cantons ont su unir leurs intérêts sous la bannière de la neutralité. Faisant toujours partie du Saint-Empire au début du XVII^e siècle, la Suisse s’en est éloignée jusqu’à la reconnaissance de son indépendance par les Traités de Westphalie en 1648. Après la fin des guerres napoléoniennes, le Congrès de Vienne de 1815 et ses suites ⁽¹⁾ consacrent la neutralité suisse comme partie des éléments clés de la politique européenne. Afin de répondre à un souci de stabilité, mettre un terme aux éventuelles visées de ses voisins et faciliter les mouvements commerciaux transverses, la Suisse s’est vue confirmer son statut de neutralité. Sur ces fondations, le pays s’est construit une image et une tradition de neutralité qui sont devenues un symbole national qui rayonne au-delà de ses confins géographiques.

Depuis un passé récent et au fil de l’actualité, la neutralité suisse s’est exprimée par un certain nombre de conférences ou négociations internationales ⁽²⁾. On ne saurait contester à la Suisse sa constance dans une politique de neutralité depuis que cette posture lui a été reconnue, bien que la mise en pratique, surtout lors de certains conflits, a été sujette à débats (infra).

Géopolitique de la neutralité suisse

Au cœur de l’Europe, la situation géographique et d’enclavement territorial de la Suisse est depuis longtemps un élément déterminant de sa politique extérieure.

Bordée par trois grands voisins, l’Allemagne, la France et l’Italie ⁽³⁾, la Suisse a pu représenter un enjeu géopolitique pour chacun d’entre eux comme ce fut le cas lors des deux guerres mondiales du XX^e siècle (infra). Le pays constitue une sorte de redoute montagneuse au centre de l’Europe, loin des plaines d’Europe centrale, d’Allemagne ou même d’Italie du Nord qui autorisent les mouvements militaires rapides et de grande ampleur. Disposant d’une défense passive naturelle, son enclavement lui impose des relations étroites avec ses voisins immédiats pour les échanges terrestres (nombreux tunnels ferroviaires et routiers), aériens, maritimes (accès aux mers chaudes par l’Italie ou la France, à l’océan Atlantique par la France et aux mers froides par l’Allemagne) et fluviales (une voie navigable vers l’Europe du Nord par le Rhin). Dans le domaine énergétique, la Suisse produit la plus grande partie de son électricité avec l’énergie hydraulique locale et a également recours aux énergies fossiles importées et au nucléaire (quatre réacteurs répartis dans trois centrales).

Ces éléments géostratégiques et géoéconomiques sont pour la Suisse autant d’avantages que d’inconvénients en ce qu’ils lui procurent une position centrale forte mais lui imposent des rapports équilibrés avec les pays limitrophes. La Suisse a traversé les conflits mondiaux du XX^e siècle sans que ne fût entamée, ni remise en cause sa neutralité. Elle a pu exercer une influence implicite sur ses États voisins, et parfois au-delà, par un effet de modération et d’exemple. Îlot de neutralité pérenne au cœur géographique de l’Europe, la Suisse offre un espace de paix et de sécurité favorable au dialogue international ; elle est reconnue comme un acteur diligent de la géopolitique européenne et mondiale.

La neutralité suisse est également un facteur de stabilité géopolitique interne compte tenu de la diversité ethnique, religieuse, sociologique et linguistique du pays et de son organisation territoriale en vingt-six cantons autonomes (supra). La neutralité nourrit et renforce une cohésion interne et permet de prévenir au niveau national les questions clivantes de politique extérieure. De la sorte, le gouvernement suisse concentre son effort sur les problèmes de politique intérieure en n’accordant à l’international qu’un intérêt de circonstance.

En période de fortes tensions internationales, une neutralité passive peut aisément passer pour une réserve inopportune. Pour la Suisse, sa neutralité historique prend une dimension géopolitique en ce que les autres États savent que cette neutralité n’est pas de conjoncture et que le pays s’y tiendra. Toutefois, ce n’est pas sans suite ni risque. D’une part, la Suisse pourra apparaître manquer de solidarité par un souci zélé de neutralité ; d’autre part, elle pourrait elle-même être la victime d’une agression directe, indirecte, voire accidentelle. Par ailleurs, des États en conflit peuvent exiger des tiers qu’ils se prononcent comme ce fut le cas avec les États-Unis dans leur « guerre contre le terrorisme » après les attentats du 11 septembre 2001 : « Soit vous êtes avec nous, soit vous êtes contre nous » ⁽⁴⁾.

La géopolitique de la neutralité suisse ouvre deux paradoxes : une possibilité d’influence pour le pays qui dépasse largement ses frontières mais trouve ses limites dans le refus de possibles solidarités ; un accélérateur de développement des richesses du pays qui devient un refuge bancaire, un facilitateur d’échanges commerciaux et une cible potentielle pour les belligérants lors d’un conflit.

Enfin, la Suisse appartient sans réserve à l’ensemble géopolitique de l’Occident dont elle partage la culture, le mode de vie et les valeurs ; elle entretient des relations étroites avec les pays européens et d’Amérique du Nord. Sans être membre ni de l’Otan, ni de l’Union européenne (UE), elle en apparaît parfois comme la passagère clandestine puisqu’elle tire un profit direct de son enclavement en leur sein. Incidemment, la Suisse a signé en juillet 2023 une lettre d’intention en vue de participer à l’initiative allemande du « bouclier du ciel européen » ⁽⁵⁾.

Si la neutralité compose avec la géographie et réciproquement, celle de la Suisse lui confère une position d’équilibre sur l’échiquier géopolitique international contemporain.

Dimension juridique de la neutralité suisse

L’idée de neutralité comme concept de politique de sécurité extérieure est plus ancienne que le droit international la codifiant. L’application pratique de la neutralité et sa reconnaissance par les pays concernés a permis l’élaboration d’un droit coutumier qui lui est particulier. Celui-ci a évolué et s’est adapté aux développements des situations militaires. Par exemple, la question s’est posée de savoir si la Suisse neutre pouvait être obligée d’accorder un droit de passage aux troupes étrangères en campagne. Après de fâcheuses expériences dans ce domaine, la Suisse a exclu ce droit de passage de son interprétation de la neutralité. Un débat important sur la neutralité, au niveau national comme international, a animé le XIX^e siècle. Finalement, le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale d’un pays neutre a prévalu sur d’autres idées et a motivé la Suisse de soutenir une codification de la neutralité.

Par la suite, une définition juridique de la neutralité a été codifiée dans la Convention de La Haye en 1907, sur laquelle la Suisse se base toujours. Cette Convention stipule des droits et des obligations d’un état neutre, le traitement de soldats blessés et de prisonniers de guerre. Depuis 1907, un grand nombre d’éléments juridiques de droit international se sont ajoutés avec les Conventions de Genève et leurs protocoles annexes, le pacte Briand-Kellogg (1928), la Charte des Nations unies (1945) ou l’Acte final d’Helsinki (1975) pour citer les plus importants. Dans le débat juridique actuel relatif à la neutralité Suisse, des voix importantes contestent la continuation de l’application du « droit de La Haye » car il a été graduellement érodé par des textes juridiques qui l’ont suivi, tels l’article 51 de la Charte de l’ONU et l’Acte final Helsinki (Décalogue).

Dans le but de se tenir à l’écart de tout conflit armé sur son sol, la Suisse a toujours montré beaucoup de réalisme en interprétant sa neutralité, notamment pendant les deux Guerres mondiales. Ce pragmatisme a incontestablement contribué à la sécurité du pays, mais a aussi suscité certaines critiques.

Des rapports récents du Conseil fédéral exposent la conception et la pratique actuelle de la neutralité suisse : le Rapport du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 sur une conception détaillée de la neutralité suisse comme moyen éprouvé d’assurer la sécurité extérieure du pays ⁽⁶⁾, le Rapport du Conseil fédéral du 18 juin 2003 sur la neutralité suisse dans le cadre de l’adhésion à l’ONU ⁽⁷⁾ et le Rapport complémentaire du Conseil fédéral du 7 septembre 2022 au rapport sur la politique de sécurité suisse de 2021, sur les conséquences de la guerre en Ukraine ⁽⁸⁾.

La neutralité à l’épreuve de la réalité

Depuis les conflits du siècle dernier jusqu’à l’actuelle guerre en Ukraine, la Suisse a été, et reste, confrontée à des dilemmes entre application du principe de neutralité, respect de ses intérêts notamment industriels et commerciaux, réputation internationale et diplomatie active. Ainsi, lors de la Première Guerre mondiale, il s’en est fallu de peu que la Suisse n’entre en guerre aux côtés des empires centraux. Elle a trouvé de justes compensations en fournissant aux belligérants ce dont ils avaient besoin ; son industrie d’armement trouve pour partie son origine et son développement à cette époque. Durant la Seconde Guerre mondiale, elle a également fait passer ses intérêts avant ses principes ⁽⁹⁾ et orienté sa politique industrielle, commerciale et financière en fonction de l’évolution du conflit.

Durant la guerre froide, la Suisse a été partie prenante à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) dès le 25 juin 1973 dont une série de réunions préparatoires s’est tenue à Genève. Elle est signataire de l’Acte final d’Helsinki, le 1^er août 1975, document international qui n’entraîne aucun engagement qui soit contraire à sa neutralité.

La Suisse est membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE) depuis 1960 (incorporée en 1991 dans l’Espace économique européen) et du Conseil de l’Europe depuis 1963. À l’époque de la signature du Traité de Maastricht, un débat important a eu lieu dans la Confédération pour envisager un éventuel rapprochement institutionnel avec ce qui allait devenir l’Union européenne. Cette option a été rejetée lors du référendum du 6 décembre 1992. Refusant longtemps les contraintes de l’ONU, la Suisse ne l’a rejointe qu’en 2002 ⁽¹⁰⁾.

Les conflits balkaniques des années 1990 ont également interrogé la neutralité suisse ⁽¹¹⁾ en montrant qu’elle n’est pas un obstacle à la coopération internationale en matière de sécurité. La Suisse a ainsi présidé l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE, héritière de la CSCE) à l’issue de la guerre en Bosnie-Herzégovine (1996) où elle a déployé des militaires, ainsi qu’au Kosovo, dans le cadre de missions de paix.

La surprise stratégique du 24 février 2022 a rappelé avec éclat et brutalité qu’il est illusoire de prétendre se préparer et/ou parer à tout conflit sous l’ombrelle de la neutralité. Dès le début de la guerre russe en Ukraine, deux pays européens neutres, la Finlande et la Suède, ont demandé à rejoindre l’Otan ⁽¹²⁾. Par ailleurs et dans un passé récent, la Belgique avait appris à ses dépens que la neutralité ne dispense de rien.

Alors que le ciel européen se chargeait de nuages sombres, la Suisse a continué son « business as usual ». Rattrapée par la guerre russe en Ukraine, elle assure le minimum en condamnant Moscou pour son agression avant d’appliquer les sanctions internationales contre la Russie sous pression étrangère. Quand elle s’oppose à la livraison par l’Allemagne d’équipements militaires à l’Ukraine au prétexte que certains composants sont fabriqués sur son sol, elle se met dans une situation ambiguë entre respect de sa neutralité envers les belligérants et défaut de solidarité envers l’Allemagne et l’Ukraine. Il est difficile de dire qu’elle sort grandie de ce type d’épreuve. Le sujet a créé une polémique en Suisse rapidement éteinte par la décision des Parlementaires de s’en tenir au principe de neutralité. Cependant, des voix se sont fait entendre pour critiquer cette position qui fait la part belle au refus de prendre parti avec une interprétation par trop scrupuleuse (infra).

Toutefois, la Suisse a organisé à Lugano les 4 et 5 juillet 2022 une conférence sur la reconstruction de l’Ukraine. Cet événement a été accueilli très favorablement par les États qui s’investissent auprès de l’Ukraine ; il a permis de mettre sur pied un mécanisme poursuivi ensuite à Londres les 22 et 23 juin 2023. Cette initiative suisse met en exergue ce qui peut être qualifié de neutralité de « bons services ». C’est dans cet esprit que, dès le début de la guerre russe en Ukraine, celle-ci avait sollicité la Suisse pour représenter ses intérêts à Moscou qui n’a pas donné suite à cette demande ⁽¹³⁾.

La neutralité offre une certaine aisance intellectuelle et économique à la population helvétique qui y reste attachée sans peut-être en saisir tous les enjeux. L’approbation de la neutralité suisse par ses citoyens reste très forte (91 %) ⁽¹⁴⁾ ainsi que le soutien aux forces de défense dont le budget devrait atteindre bientôt 1 % du PIB. Le Parti du peuple suisse (droite) souhaite codifier plus strictement la neutralité suisse et l’introduire dans la constitution ; une votation pourrait avoir lieu en 2024 sur ce sujet ⁽¹⁵⁾. Aujourd’hui, un référendum sur l’abandon de la neutralité serait voué à l’échec tant la population la tient pour acquise ⁽¹⁶⁾ malgré des ambiguïtés connexes.

Conclusion

Entre finalité et moyen, la neutralité suisse a permis au pays de se construire et de traverser notamment les deux guerres mondiales du XX^e siècle sans que son intégrité fût remise en cause, tout en lui assurant un développement économique qui le situe parmi les plus riches (per capita) du monde.

Dans un contexte géo-historique singulier, la neutralité du pays, conduite avec pragmatisme, est constitutive de sa souveraineté, les deux notions s’appuyant respectivement. En revanche, en situation de tensions ou de conflit, elles sont susceptibles de prévenir une possible solidarité avec des pays en besoin ou de limiter une participation à des actions internationales.

La guerre en Ukraine a mis en lumière ces contradictions et provoqué un malaise dans une partie de la population suisse : d’un côté, elle tient à sa neutralité et d’un autre, elle s’associe à la population ukrainienne agressée. Ce trouble peut s’expliquer au travers de l’argument du « Justum Bellum » consistant à définir la guerre juste, celle du droit contre l’absence de droit. Ce point est souligné dans l’article 51 de la Charte des Nations unies – le droit inhérent d’un État à sa défense. Ainsi, la neutralité peut être perçue comme un principe insoucieux et immoral.

Havre de paix au milieu d’un continent régulièrement agité par des conflits, la Confédération helvétique a trouvé dans la posture de neutralité les éléments qui lui permettent non seulement de protéger mais de faire valoir son identité nationale, de soutenir son évolution économique, de garantir sa prospérité et d’assurer sa stature internationale. Aucune raison objective ne pousse la Suisse à remettre en cause sa neutralité, notion qui tend pourtant à s’évanouir dans un monde peu avare en conflits de toutes sortes.

En dernière analyse, il est possible d’interroger la crédibilité d’une disposition pouvant apparaître aujourd’hui déconnectée du réel et frappée au coin de l’opportunisme. La neutralité suisse sert toujours les intérêts du pays et le mythe soutient la réalité. Toutefois, dans l’histoire des nations, rien n’est jamais gravé dans le marbre. ♦

(1) « Les Puissances signataires de la déclaration de Vienne du 20 mars [1815] font, par le présent acte, une reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse, et elles lui garantissent l’intégrité et l’inviolabilité de son territoire dans ses nouvelles limites, telles qu’elles sont fixées, tant par l’acte du Congrès de Vienne que par le traité de Paris de ce jour (20 novembre 1815)… »
(2) À titre d’exemple : les Conventions de Genève (1949), réunions préparatoires à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, 1973), les négociations préalables aux Accords de paix de Dayton (1993-1994, sur le conflit en Bosnie-Herzégovine), les discussions russo-américaines (2021).
(3) Les deux autres voisins sont l’Autriche et la Principauté du Liechtenstein.
(4) Discours du président américain George W. Bush au monde entier, le 20 septembre 2001.
(5) Riou Victor, « La Suisse rejoint le projet européen de défense aérienne Sky Shield », Air & Cosmos, 5 juillet 2023 (https://air-cosmos.com/).
(6) Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 - Annexe : Rapport sur la neutralité du 29 novembre 1993, 25 janvier 1994 (https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/1994/1__150_/fr).
(7) Groupe de l’union démocratique du centre, La neutralité suisse. Rapport, 12 février 2003 (https://www.parlament.ch/).
(8) Conseil fédéral, Rapport complémentaire au rapport sur la politique de sécurité 2021, sur les conséquences de la guerre en Ukraine, 7 septembre 2022 (https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2022/2357/fr).
(9) Saada Philippe, Documentaires - La neutralité suisse, l’art de la prospérité, 52 min (https://lcp.fr/).
Constant Alain, « La neutralité suisse, une stratégie payante en temps de guerre », Le Monde, 15 janvier 2021 (https://www.lemonde.fr/).
(10) La Suisse avait appartenu à la Société des Nations entre 1920 et 1945 ; un projet du Conseil fédéral pour l’adhésion de la Suisse à l’ONU fut rejeté par une votation du 16 mars 1986.
(11) Miéville Daniel S., « La nouvelle politique de neutralité a passé avec succès l’épreuve de la crise des Balkans », Le Temps, 23 novembre 2000 (https://www.letemps.ch/).
(12) La Finlande rejoint l’Otan en avril 2023 ; le processus d’adhésion pour la Suède a été ralenti par la Hongrie et la Turquie.
(13) « La Suisse a accepté de représenter les intérêts de l’Ukraine en Russie », Ukrinform, 11 août 2022 (https://www.ukrinform.fr/).
(14) Sondage par Swiss University ETH Zurich, Center for Security Studies, 16 mars 2023.
(15) Serhan Yasmeen, « The Architect of Swiss Neutrality Thinks It’s Time for His Country to Take Sides », Time, 24 mai 2023 (https://time.com/).
(16) Keystone -ATS, « Guerre en Ukraine : la neutralité de la Suisse n’est “pas en question”, assure Ignazio Cassis », Le Temps, 4 août 2022 (https://www.letemps.ch/).