États-Unis : les forces armées américaines au seuil de l’année budgétaire 1974-1975

Effectifs et structures

Dans le contexte économique difficile que connaissent les États-Unis, les effectifs globaux des forces armées et leur déploiement font l’objet de contrôles étroits de la part du Congrès. En ce début d’année budgétaire 1974-1975, commencée le 1^er juillet 1974, le secrétaire à la Défense et le Pentagone entendent pallier les effets d’une déflation imposée en combinant réorganisation des structures et amélioration qualitative des personnels.

Au 1^er juillet 1974, les effectifs des forces actives des trois Armées comportaient 285 000 officiers (dont 1 250 officiers généraux) et 1 900 000 sous-officiers et hommes du rang, soit un total d’environ 2 200 000 h ⁽¹⁾. Les effectifs des réserves totalisaient à la même date 930 000 h : 68 % pour l’armée de terre, 16 % pour l’armée de l’air, 16 % pour la marine.

Le quart des forces d’active est actuellement stationné à l’extérieur du continent nord-américain : réduit de 57 % par rapport à 1968, ce déploiement représente 524 000 militaires répartis dans 37 pays étrangers ou dans les possessions américaines d’outre-mer ⁽²⁾. La diminution de ces effectifs sera poursuivie dans l’avenir sous la double pression des facteurs économiques et du Congrès.

Les réductions les plus sensibles ont été opérées au Sud-Vietnam ⁽³⁾, en Thaïlande, au Japon et en Corée. Les forces stationnées en Europe n’ont pratiquement subi aucun changement : le niveau actuel reste le meilleur garant de la réalité de l’engagement américain, et une diminution unilatérale des forces en période de négociation MBFR n’est pas jugée souhaitable.

Les effectifs déployés sur les trois principaux théâtres sont actuellement les suivants :

• Asie du Sud-Est (Thaïlande) : 35 000 h.
• Pacifique Ouest (Japon, Corée, Philippines, Formose) : 132 000 h, dont 16 000 embarqués.
• Europe occidentale ⁽⁴⁾ : 300 000 h, dont 25 000 embarqués.

Le début de la nouvelle année budgétaire a été caractérisé par une certaine permanence des responsables civils de la Défense. À la tête du Département de la Défense (DoD), M. Schlesinger reste assisté d’un secrétaire adjoint, M. Cléments, et de 3 secrétaires assistants. Les trois Armées dépendent du secrétaire à la Défense par l’intermédiaire des secrétaires à l’US Army (M. Callaway), à la Navy (M. Middendorf), et à l’USAF (M. McLucas). En revanche, le comité des chefs d’état-major a subi une refonte presque complète, quatre de ces cinq membres ayant été remplacés en 1974 : présidé par le général Brown (air), il est composé des généraux Weyand (terre), Jones (air), Cushman (Marine Corps) et de l’Amiral Holloway (marine).

Depuis son arrivée au Pentagone (1973), M. Schlesinger a mis en œuvre une politique visant à compenser les réductions d’effectifs imposées par le Congrès et à perfectionner l’outil militaire américain. Cette politique s’est traduite concrètement par des mesures de déflation ⁽⁵⁾ et de regroupement, de réorganisation des commandements et états-majors, d’amélioration des pourcentages « combattants-non-combattants » et par un très sérieux effort de recrutement.

Des suppressions d’états-majors ont été décidées dans l’US Army : commandements « Terre » en Alaska, dans la zone du Canal (Panama) et dans le Pacifique : commandement des soutiens en Europe (TASCOM) : disparition de l’échelon Armée, rendu possible grâce aux progrès réalisés en matière de liaisons et de transmissions. L’USAF a pu décider la suppression de 5 500 postes d’état-major, tandis que la Marine supprimait des commandements de soutien et d’infrastructure.

Les efforts de réorganisation et de regroupement ont abouti à la fusion au sein d’un même organisme de l’Aerospace Command et du Continental Air Defense Command, au regroupement des commandements de la 1^re Flotte (devenue 3^e Flotte) et des forces anti-sous-marines (ASM) du Pacifique d’une part, de la 2^e Flotte et des forces ASM de l’Atlantique d’autre part. Ces mêmes efforts ont permis d’accroître de 25 % la disponibilité opérationnelle des unités de transport stratégique et entraîné la fermeture de nombreux établissements navals, aux États-Unis et à l’étranger.

L’amélioration des forces par la qualité du recrutement a été recherchée systématiquement, au prix de sacrifices budgétaires importants : au terme de la première année de mise sur pied de la « force de volontaires », tous les objectifs quantitatifs ont été atteints. Deux caractéristiques du nouveau recrutement méritent d’être retenues : l’importance et le haut niveau de l’apport féminin, la forte proportion de personnels de couleur (jusqu’à 25 % dans l’US Army et l’USMC).

Dans les mois à venir, d’autres réductions et mesures de réorganisation toucheront probablement les commandements interarmées unifiés et les onze « agences » dépendant du secrétaire à la Défense.

La mise en œuvre de ces mesures par des responsables de très haute compétence devrait permettre d’assurer une excellente capacité opérationnelle aux forces armées tout en contribuant à la solution des problèmes économiques du pays.

Impact de l’inflation sur les programmes de Défense

Les mesures ci-dessus traduisent une limitation modérée imposée par le Congrès au projet de budget de défense 1974-1975. Elles sont d’autant plus nécessaires que le niveau de hausse non prévu de l’inflation remet en cause les modalités d’exécution de certains programmes d’équipement et de fonctionnement des forces armées pour l’année budgétaire en cours et à moyen terme.

Les 87 milliards de dollars demandés par le DoD pour l’année budgétaire ayant débuté le 1^er juillet 1974 ont subi en octobre 1974 une amputation de 4,5 Mds. Les 82,5 Mds ainsi autorisés par le Congrès traduisent une chute de plus d’un tiers en pouvoir d’achat réel par rapport à 1969. Cette chute marque la poursuite d’une tendance à la diminution des dépenses militaires observée depuis plusieurs années ; elle tient surtout, cette année, à l’impact d’une inflation de 12 à 15 % frappant les programmes d’équipement et de fonctionnement. Le Pentagone estime que l’inflation est responsable, pour la seule période du 1^er avril 1974 au 30 juin 1974, de la plus grande partie d’un gonflement, évalué à 14 Mds, des coûts des 42 principaux programmes d’équipement et de recherche ⁽⁶⁾.

L’importance inattendue de l’inflation et la nécessité de participer à l’effort d’austérité imposé à tous les départements ministériels interdiront sans doute au Pentagone de recourir cette année à la présentation d’un collectif budgétaire. Les commissions spécialisées des deux Chambres ont déjà fait connaître leur opposition à une procédure habituellement acceptée chaque année. Le Président n’encouragera pas davantage – sauf circonstances exceptionnelles – la mise au point d’un collectif. Les chefs militaires seront en conséquence contraints de respecter une enveloppe budgétaire dont le montant ne devrait pas représenter plus de 75 % des acquisitions prévues.

Sur le plan des personnels, la limitation des ressources devrait entraîner la suppression de plusieurs dizaines de milliers de postes militaires et civils de la Défense, la perte de nombreux emplois – notamment dans l’industrie aérospatiale – et le ralentissement d’une recherche militaire intervenant pour 50 % de la recherche globale aux États-Unis.

Pour les armements et équipements divers, des modifications et des retards de livraisons interviendront, notamment pour les bâtiments de guerre, les avions, les missiles et les blindés.

Face à cette situation, le secrétaire à la Défense et les responsables du Pentagone imposent à tous les échelons des Armées un effort de gestion et entreprennent – à regret – l’étude des aménagements suivants :

– suppression d’emplois civils et militaires,
– fermeture de bases,
– modification en diminution de programmes majeurs d’armement.

Le prochain budget (FY-1976), actuellement à l’étude, sera soumis au Congrès au début de 1975. Les premières indications du Pentagone laissent supposer qu’un total voisin de 100 Mds $ sera demandé aux Chambres. La situation économique du premier semestre 1975 ne permettra sans doute pas l’approbation d’un budget supérieur à 90 Mds $.

• Il importe, pour le Président Ford et pour son Administration, de définir un point d’équilibre entre les exigences de la défense et les impératifs de remise en ordre de l’économie. En dépit des tendances à la modération de l’appareil militaire, Washington entend maintenir sa volonté de ne pas laisser l’Union soviétique ravir aux États-Unis la place de première puissance militaire mondiale : le budget de Défense de 1976 portera nécessairement la marque de l’évolution des relations russo-américaines, notamment en matière de limitation des armements nucléaires stratégiques.

Grande-Bretagne : remise en cause de l’accord de Simonstown avec l’Afrique du Sud

L’annonce par la presse d’une éventuelle dénonciation de l’accord de Simonstown ⁽⁷⁾ par la Grande-Bretagne révèle l’embarras du gouvernement britannique, pris entre la nécessité de maintenir ses relations avec l’Afrique du Sud et sa crainte de voir l’opinion mondiale interpréter son attitude comme un soutien donné à la politique d’apartheid.

Le maintien de bonnes relations entre les deux pays, déjà assuré par une longue tradition, est justifié par les intérêts communs qui les unissent.

Sur plan économique, l’Afrique du Sud avait pu conserver le bénéfice de la préférence impériale en 1961 lors de son retrait du Commonwealth. Actuellement, les échanges avec la Grande-Bretagne représentent encore 20 % du commerce extérieur du pays tandis que les investissements britanniques gardent une place significative dans l’économie sud-africaine où ils atteignent trois milliards de livres.

Sur le plan militaire, l’accord de Simonstown, qui est actuellement en question, symbolise la coopération entre les deux pays. Signé en 1955 par un gouvernement conservateur, il a été remis en cause à plusieurs reprises depuis lors par les Travaillistes, plus soucieux que les Tories de ne pas se compromettre avec Pretoria.

À l’origine, cet accord consacrait le transfert à l’Afrique du Sud de la base navale britannique de Simonstown que la Royal Navy restait cependant habilitée à utiliser en temps de paix comme en temps de guerre. En contrepartie, la Grande-Bretagne devait pourvoir à l’expansion des forces navales sud-africaines en livrant des bâtiments de guerre, les rechanges nécessaires et des munitions. Les deux pays convenaient en outre de prendre en charge la défense des routes maritimes entre l’Afrique et l’océan Indien.

Avantageux pour les deux parties, cet arrangement répondait en même temps aux préoccupations de l’Alliance Atlantique en assurant la défense des communications maritimes dans une zone d’intérêt vital non couverte par le Traité de l’Atlantique Nord.

L’application de l’accord ne souleva pas de difficultés jusqu’à la prise du pouvoir par les travaillistes en octobre 1964, mais dès le mois suivant, le nouveau gouvernement décidait un embargo sur les exportations d’armes à destination de l’Afrique du Sud. Suivant en cela ses orientations politiques, il se conformait aussi à une résolution votée en 1963 par le Conseil de sécurité. La portée réelle de ce geste fut assez rapidement tempérée sous la pression de l’industrie britannique, si bien que les livraisons d’armes reprirent un peu plus tard.

Une mise au point de l’accord s’avérait cependant nécessaire. Elle fit l’objet des pourparlers du Cap en janvier 1967, au terme desquels les Anglais, pour des raisons d’économies budgétaires, réduisaient au maximum leur présence à Simonstown tout en sauvegardant l’essentiel des facilités prévues en 1955. De leur côté, les Sud-Africains voyaient disparaître les derniers signes de dépendance. Le détachement naval et l’état-major britanniques étaient retirés, la présence anglaise permanente n’étant plus assurée que par un Commodore entouré de trois officiers. Cette autorité assure depuis lors les fonctions jumelées d’attaché naval et de représentant de l’Amirauté sur la base. En revanche, le principe était maintenu d’effectuer chaque année des manœuvres navales qui furent poursuivies sans incident sous les gouvernements travailliste et conservateur jusqu’à cette année.

La publicité faite autour des manœuvres de septembre 1974, leur ampleur et la cordialité des relations entre les deux marines furent à l’origine de violentes attaques de l’aile gauche travailliste soutenue par trois ministres. Bien que M. Wilson ait durement rappelé à l’ordre ses contestataires, les commentaires de presse ont pu laisser croire que le gouvernement s’apprêtait à dénoncer l’accord pour diverses raisons. En effet, ce projet paraissait s’inscrire dans le droit fil d’un désengagement outre-mer tel que le laissent entrevoir les études en cours touchant au réexamen de la défense britannique.

Certains observateurs faisaient d’autre part remarquer que les intérêts de la Grande-Bretagne en Afrique se déplaçaient vers le pétrole du Nigeria et le cuivre de Zambie.

Enfin, on pouvait arguer qu’une dénonciation des accords par la Grande-Bretagne ne bouleverserait pas l’équilibre des forces dans cette région puisque la présence permanente de la marine britannique n’y est plus assurée depuis 1967.

En revanche, un abandon unilatéral des droits britanniques sur la base navale hypothéquerait lourdement l’avenir en limitant sans contrepartie la liberté d’action de la Navy dans l’océan Indien. En outre, la suppression des fournitures d’armement sur un marché déjà largement entamé par la concurrence serait un handicap pour l’industrie du Royaume-Uni et accroîtrait la menace qui pèse actuellement sur l’emploi, donc sur la clientèle travailliste.

Dans ces conditions, Londres pourrait donc se limiter à une simple révision des accords, afin d’en faire disparaître les clauses les plus gênantes pour sa politique extérieure, éventuellement en renonçant à des engagements trop précis au sujet de la fourniture de matériels de guerre. Dans la pratique, le gouvernement britannique pourrait également renoncer aux manœuvres navales conjointes présentant un caractère spectaculaire pour se limiter à des opérations mineures de coopération entre les deux marines.

Malgré la sourcilleuse vigilance de la gauche du Parti à l’égard de la politique extérieure du gouvernement, le pragmatisme britannique et l’aptitude de M. Wilson à temporiser, face aux pressions des oppositions diverses, pourraient donc l’emporter et la Grande-Bretagne trouver une formule plus discrète de coopération militaire avec l’Afrique du Sud. ♦

(1) US Army : 800 000, US Air Force : 650 000, US Navy : 550 000, US Marines Corps : 200 000.
(2) 33 000 hommes pour les possessions outre-mer.
(3) Les effectifs y sont passés de 536 000 en 1968 à 250 en 1974.
(4) Et zones rattachées au Commandement américain en Europe : Islande, Maroc, Turquie.
(5) Inaugurées par une réduction de 15 % des personnels du Pentagone.
(6) Parmi ces 42 programmes, dix représentent 75 % des crédits demandés dans le cadre des plans à terme : le système sous-marin nucléaire et missile stratégique Trident, le bombardier stratégique Rockwell B-1 Lancer, le nouveau modèle de sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) [NDLR 2024 : Classe Los Angeles], le système de défense sol-air SAM-D, les avions Grumman F-14 Tomcat, McDonnell Douglas F-15 Eagle et Fairchild A-10 Thunderbolt II, l’hélicoptère de manœuvre « UTTAS », le programme de frégates (« Patrol Frigates ») et le char de bataille XM-1 [NDLR 2024 : futur M1 Abrams].
(7) Base navale située à 40 km au Sud du Cap.