États-Unis : les négociations SALT : problèmes et perspectives

Prenant la parole le 19 août à Minneapolis, le président Ford a déclaré qu’il demanderait au Congrès d’augmenter de 20 à 30 % le budget des armements stratégiques nucléaires si la prochaine phase des négociations SALT avec l’URSS n’aboutissait pas. Au lendemain du Sommet d’Helsinki cet avertissement a pu surprendre. Il apparaît en fait que la signature à Washington d’un accord SALT II, liée à la prochaine visite de M. Brejnev, pourrait ne pas être réalisée avant 1976, bien qu’elle ait été initialement prévue pour le printemps 1975 puis reportée à l’automne de la même année.

Les blocages constatés actuellement au niveau des commissions d’experts réunies à Genève reculent la date de conclusion d’un accord, en dépit du désir partagé de mettre un frein à la course aux armements stratégiques et de l’urgence tacitement admise par les deux parties d’aboutir avant leurs échéances politiques de 1976 (début de la phase active de la campagne présidentielle américaine et Congrès du PCUS à Moscou en février).

Pour les États-Unis, les difficultés rencontrées sont de deux ordres :

– Dans leurs relations avec l’URSS, les États-Unis ont le sentiment que Moscou tire le profit maximum des ambiguïtés des textes adoptés à l’issue des négociations SALT I (1972) et ne respecte pas l’esprit – sinon la lettre – de ce traité ; elles procèdent également d’interprétations divergentes des bases d’accord adoptées par les deux chefs d’État à Vladivostok en vue de la mise au point du traité SALT II ⁽¹⁾.

– Au niveau purement américain, elles tiennent à des approches souvent différentes au sein même du cabinet et à une opposition tenace d’une fraction influente du Congrès.

Les ambiguïtés des accords SALT I sont à l’origine de la tension et des blocages dont souffrent les négociations en cours à Genève. Les responsables américains sont conscients d’avoir concédé à l’URSS en 1972 des avantages importants (notamment en matière de « capacité d’emport » des missiles stratégiques). Ils constatent pourtant que Moscou entreprend des modifications de l’arsenal ICBM (Missiles balistiques intercontinentaux) contraires à l’interprétation américaine des accords et au moins à leur esprit : en particulier, remplacement progressif des missiles « légers » SS-11 par des missiles « moyens » SS-19 ⁽²⁾ à charge trois à quatre fois plus importante.

Les bases d’accord définies à Helsinki n’échappent pas davantage aux divergences d’interprétation. Parmi les nombreux problèmes auxquels sont confrontés les experts de Genève, trois méritent de retenir plus particulièrement l’attention :

– Le problème des cruise missiles (missiles de croisière) : l’URSS considère que ce type de missiles rentre – si sa portée dépasse 600 kilomètres – dans le cadre des 2 400 vecteurs autorisés ; les États-Unis soutiennent que ce chiffre concerne les seuls vecteurs balistiques et que le système de missiles de croisière à versions stratégique et tactique qu’ils mettent actuellement au point à grands frais ne s’apparente pas à cette catégorie.

– L’impossibilité d’aboutir à un accord en matière de vérification du déploiement des ICBM de type MIRV (Multiple Independently targeted Reentry Vehicle).

– Le refus de l’URSS de faire entrer son nouveau bombardier Tupolev Tu-22M Backfire dans le cadre des 2 400 vecteurs autorisés, en dépit de l’aptitude, sous réserve de certaines conditions, de cet appareil au bombardement intercontinental.

Face à la résolution soviétique, la difficulté d’aboutir à un consensus au sein de l’exécutif et l’ingérence d’une fraction influente du Congrès ne facilitent pas la tâche des négociateurs américains.

Le secrétaire d’État M. Kissinger tient pour contraire à l’esprit de la détente et à la défense des intérêts américains dans le monde une attitude de trop grande fermeté : apparemment convaincu de la nette supériorité de son pays en matière d’armements stratégiques, il est prêt à admettre des concessions dans ce domaine en échange d’une plus grande souplesse de Moscou dans d’autres secteurs.

Cette attitude ne rencontre pas l’adhésion du secrétaire à la Défense James Schlesinger, dont les services analysent les conséquences à terme d’un manque de rigueur dans l’appréciation des différents facteurs. Le Pentagone est avant tout soucieux de conserver aux États-Unis leur supériorité technologique et quantitative en matière d’armements stratégiques ⁽³⁾. Il prévoit une érosion de l’avance actuelle, et sa possible inversion dans quelques années, si la thèse américaine se satisfait du principe de parité stratégique entre les deux pays.

Au Congrès, les efforts de M. Kissinger pour faire progresser les négociations se heurtent à l’action résolue de parlementaires décidés à ne rien concéder à l’Union soviétique en matière de sécurité nationale : le sénateur Jackson, candidat démocrate à la présidence en 1976, en est le chef de file. Plus porté que par le passé à exercer son action critique sur les problèmes de défense, le Congrès suit avec attention le développement de négociations dont il sera appelé à approuver ou à rejeter les conclusions en dernier ressort.

La complexité des discussions SALT et des données de technologie nucléaire qui y sont associées défient la compréhension du grand public et de nombre de parlementaires. À l’intérieur, la façon dont les négociations en cours sont conduites du côté américain prend une importance particulière dans la mesure où elle peut constituer un argument majeur pour la campagne présidentielle de 1976. À l’extérieur, le futur accord SALT II déterminera l’orientation des relations soviéto-américaines et l’avenir de la détente.

Argentine : conflit entre le gouvernement et les forces armées

L’Argentine a connu une nouvelle crise politique provoquée, cette fois-ci, par un conflit entre le gouvernement et les forces armées.

La nomination, le 11 août 1975, du colonel Damasco au poste de ministre de l’Intérieur, a entraîné une vive réaction des principaux chefs de l’armée de terre. Hostiles à toute participation des militaires aux affaires gouvernementales, ils ont réclamé la mise à la retraite du colonel Damasco et la démission de leur commandant en chef, le général Laplane, qui avait permis l’entrée au gouvernement de cet officier d’active. M^me Peron a tout d’abord refusé de se plier à ces exigences. Mais le 27 août, à la suite d’un véritable ultimatum adressé par les chefs militaires au pouvoir exécutif, ce dernier a dû céder. Le général Videla a succédé au général Laplane à la tête de l’Armée de terre, tandis que le colonel Damasco était mis à la retraite.

Le dénouement de cet affrontement direct entre M^me Peron et l’armée de terre a mis en évidence certaines données du tableau politique argentin actuel. Tout d’abord, le pouvoir exécutif n’a plus les moyens de gouverner. Tour à tour, en l’espace de trois mois, les soutiens théoriques du régime – syndicats, parti justicialiste, forces armées – sont entrés en conflit avec M^me Peron et en sont sortis vainqueurs. Ensuite, les forces armées demeurent la première force politique du pays. L’ultimatum adressé à la Présidente, malgré l’action des partis politiques et des syndicats mobilisés en « défense des institutions » rappelle que toute solution politique à la crise actuelle devra recevoir l’approbation préalable des militaires. Enfin, à l’intérieur des forces armées, l’armée de terre conserve la prééminence, ainsi qu’en témoigne le rôle très marginal joué par les chefs de la marine et de l’aviation.

En refusant de cautionner le gouvernement, les chefs militaires ont voulu maintenir l’armée en position d’arbitre et préserver son unité. Il semble donc que si l’armée était conduite à intervenir directement sur la scène politique, elle le ferait en tant qu’institution, et pour exercer un pouvoir sans partage.

Pérou : changements à la tête du régime

Le 29 août, le général Francisco Morales Bermudez, Premier ministre, appuyé par l’ensemble des forces armées, a déposé, le Président Juan Velasco Alvarado et l’a remplacé à la tête de l’État. La population a accueilli cet événement dans le calme. Peu après sa destitution, l’ex-Président Velasco s’est adressé au pays pour lui demander de continuer à soutenir le « processus révolutionnaire ». De son côté, le général Morales a affirmé vouloir poursuivre la Révolution de 1968.

Ce changement de personne au plus haut niveau couvait depuis plusieurs mois. Le général Velasco avait en effet de plus en plus de difficultés à gouverner par suite de sérieux problèmes intérieurs et de graves ennuis de santé. Ces difficultés ont évidemment attisé les ambitions de certains de ses pairs.

L’arrivée au pouvoir du général Morales ne devrait pas affecter fondamentalement la voie suivie par le Pérou pour sortir du sous-développement. Cependant, une étape de la Révolution péruvienne s’achève avec la disparition de la scène politique de son père spirituel.

Équateur : soulèvement militaire

Dans la nuit du 31 août au 1^er septembre 1975, un soulèvement militaire a éclaté à Quito, dirigé contre le Président, le général Guillermo Rodriguez Lara. Les rebelles, quelques centaines d’hommes dirigés par trois généraux, n’ont pas été suivis par le reste de l’armée. Après s’être emparés du palais présidentiel, les militaires factieux se sont rendus aux troupes loyalistes le 1^er septembre en début d’après-midi.

Cette tentative de coup d’État, inspirée par les partis politiques de droite, paraît directement liée aux dernières mesures économiques et financières du gouvernement. Ces événements ont mis en évidence la solidité du régime militaire en place depuis 1972. Ils constituent néanmoins un avertissement pour le général Rodriguez Lara.

Portugal : la question des Açores

La révolution portugaise semble avoir réveillé la population de l’archipel des Açores d’une longue léthargie. La tentative de mainmise des communistes sur le pouvoir à Lisbonne a accéléré son éveil politique. Dans la mesure où la poussée communiste en métropole apparaît comme une menace pour les îles, l’hostilité envers le parti devient ici de plus en plus marquée.

Cet anti-communisme, qui s’est manifesté notamment en avril et juin 1975 par le sévère échec du PCP aux élections à l’Assemblée constituante (moins de 2 % des voix aux élections du 25 avril 1975) et l’expulsion du gouverneur civil et des militants les plus actifs du Parti communiste et du Mouvement démocratique populaire, a réveillé une tendance autonomiste latente et très ancienne et fait naître un courant franchement indépendantiste, encouragé par les quelque 700 000 Açoréens établis aux États-Unis et au Canada. L’influence politique et le poids économique de ces Açoréens d’Amérique sont loin d’être négligeables car ils fournissent l’appoint nécessaire ⁽⁴⁾ à la survie des insulaires ; mais ils sont peu désireux d’investir au profit des communistes, ni même au profit des continentaux.

Jusqu’à cet été, il semblait que les membres du Front de libération des Açores (FLA) et du Mouvement pour l’autodétermination du peuple açoréen (MAPA), sans illusions sur la possibilité et même l’opportunité d’une indépendance de l’archipel, se seraient satisfaits d’une autonomie administrative, assortie de mesures économiques plus favorables.

Conscients de leur force, ils apparaissent désormais décidés à rompre avec la métropole dans le cas où un régime communiste s’installerait à Lisbonne.

On voit mal d’ailleurs ce que pourrait faire le gouvernement pour maintenir – si besoin était – l’archipel au sein de la communauté nationale.

Le MFA ne pourrait pas compter sur les troupes en garnison aux Açores pour deux raisons : elles sont de recrutement local et leur chef, le général Altino Pinto de Magalhaes. très estimé de la population, n’a aucune sympathie pour les gauchistes de toutes tendances. Lisbonne ne pourrait davantage compter, en raison de leurs dissensions internes, sur le détachement de fusiliers-marins entretenu à São Miguel ni sur des renforts en provenance de la métropole ⁽⁵⁾. De plus, pourquoi l’indépendance serait-elle refusée à l’archipel alors qu’elle a été accordée à presque toutes les autres provinces d’outre-mer ?

Par ailleurs, l’attitude des États-Unis serait déterminante. Ils ont en effet besoin de la base de Lajes, située au milieu de l’Atlantique et dont la fonction tout à la fois d’escale et de surveillance, axée sur la flotte soviétique en Atlantique Sud, est d’une importance considérable. Le maintien de cette base serait, pour un État açoréen indépendant, source d’une grande richesse qui resterait en totalité dans l’archipel au lieu d’être aspirée par la métropole.

Malgré cette tentation et l’aide qu’ils pourraient recevoir des États-Unis, il apparaît que les mouvements autonomistes açoréens, appuyés par la majorité de la population, ne décideront de l’avenir de l’archipel qu’en fonction de l’évolution politique de la métropole.

Grande-Bretagne : la situation en Irlande du Nord

Une période de calme, qui avait commencé au début de l’année avec l’instauration d’une trêve par l’Armée républicaine irlandaise (IRA) provisoire, a pris fin à la mi-juillet. Depuis lors, attentats et incidents se sont multipliés, au point que la situation ayant de nouveau atteint un seuil critique, des renforts militaires viennent pour la première fois depuis ces neuf derniers mois, d’être envoyés dans la province.

La détérioration progressive du climat en Irlande du Nord ne semble pas imputable à une action délibérée de l’IRA, cette dernière ne cessant d’ailleurs d’affirmer sa volonté de maintenir le cessez-le-feu et faisant effort pour contrôler certains de ses éléments extrémistes. Les premiers affrontements ont eu pour prétexte la commémoration d’événements historiques intéressant chacune des deux communautés ; en fait, la cause véritable du retour à la violence a été l’annonce de la reprise, pour le 19 août, de la session de la Convention constitutionnelle chargée d’établir pour l’Ulster une forme de gouvernement « acceptable par tous ». Cette session a d’ailleurs été ajournée par le Gouvernement britannique qui, plus qu’une interruption de la trêve par l’IRA, craignait que ne survienne entre les deux communautés une escalade de la violence susceptible de mettre fin à tout espoir de solution politique. La préférence a donc été donnée à une formule plus discrète de concertation, à savoir la tenue de réunions secrètes entre élus des deux partis.

Toujours dans la même optique, le Gouvernement britannique a continué à libérer des détenus, tous catholiques, afin d’atténuer le sentiment de frustration de cette communauté. Une telle ligne de conduite n’a pas été sans inquiéter les protestants, amenés à soupçonner la conclusion d’un accord secret entre Mr Rees, ministre chargé de l’Irlande du Nord, et l’IRA provisoire.

Pas plus dans le domaine politique que dans celui de la sécurité, le Gouvernement britannique n’a pu, malgré la prudence de sa démarche, obtenir que des progrès soient réalisés dans la province pendant la période considérée. En effet, après plusieurs réunions informelles tenues sans résultat entre représentants des deux communautés, la coalition unioniste s’est prononcée le 8 septembre contre le partage des pouvoirs avec la minorité catholique, une seule voix s’étant élevée contre le rejet de ce principe : celle de M. Craig, chef de la délégation du Parti Vanguard (l’un des partis de la coalition unioniste, protestante) à la Convention constitutionnelle.

Les observateurs ne considèrent toutefois pas la décision unioniste comme un sabotage pur et simple de la Convention constitutionnelle, mais plutôt comme un chantage à l’égard de Mr Rees pour obtenir de ce dernier un peu plus de fermeté dans la lutte contre le terrorisme. De leur côté, les milieux officiels britanniques font remarquer que la Convention dispose encore d’un délai de deux mois pour parvenir à un accord.

Réunie le 11 septembre 1975 pour siéger en principe jusqu’en novembre, cette assemblée voit néanmoins sa crédibilité réduite du fait de l’absence du SDLP (Parti catholique modéré) et de Mr Faulkner, chef de l’un des partis de la coalition protestante, les uns et les autres entendant ainsi s’élever contre le rejet du partage des pouvoirs.

Dans ces conditions, la perspective d’avenir qui se dessine le plus sûrement pour l’Irlande du Nord paraît être la prolongation, sans limite de durée prévisible, de l’administration directe par Londres.

Un faible espoir de voir la situation se débloquer subsiste néanmoins : l’un des protestants de la ligne la plus dure, Mr Craig, préconisant contre toute attente la création, pour une durée limitée, d’un Gouvernement interconfessionnel de salut public, semble recueillir des appuis de plus en plus nombreux dans les rangs protestants.

Ainsi pourrait apparaître à l’intérieur de la coalition unioniste une tendance moins intransigeante, prête à accepter une solution de compromis. ♦

(1) Ces bases étant les suivantes : intégration dans l’accord recherché des dispositions permanentes de l’accord intérimaire de 1972 – qui resterait en vigueur jusqu’en 1977 – et validité du nouvel accord jusqu’au 31-12-1985. Chacune des parties s’engage à ne pas mettre en ligne plus de 2 400 vecteurs nucléaires stratégiques, dont au maximum 1 320 équipés d’ogives de type MIRV. Cf. Jacques Bonnemaison : « L’accord stratégique de Vladivostok, tentative de mesure dans la démesure » dans le numéro de mai de notre revue.
(2) Portée : 9 000 km ; 6 têtes indépendantes de type MIRV (contre une seule tête pour le SS-11).
(3) Pour les missiles, cette supériorité est actuellement de 7 020 têtes nucléaires contre 2 600.
(4) Les Açoréens d’Amérique ont envoyé plus d’un million de dollars en 1974.
(5) Valeur estimée à quelques compagnies.