Le titre d’un des rapports présentés lors de la 21^e session de l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), à Paris fin novembre, est significatif d’une des grandes préoccupations des Européens : « L’évolution de la Péninsule ibérique et l’Alliance atlantique », rapport présenté par M. Critchley. C’est qu’en effet l’unité géographique de la péninsule prend aujourd’hui une dimension politique, et bien que la situation de Madrid ne soit pas celle de Lisbonne, rien de ce qui se passe à Lisbonne ne peut rester sans répercussions à Madrid et par conséquent dans le bassin occidental de la Méditerranée.

À l’issue de ses entretiens avec M. Bourguiba début novembre, M. Giscard d’Estaing a laissé entendre que la France souhaitait que, selon une formule tunisienne, la Méditerranée devienne un « lac de paix », ce qui sous-entend le départ des forces navales américaines et soviétiques. Pour le président de la République, un développement de la coopération régionale entre les pays riverains de la Méditerranée permettrait de déplacer vers le sud le centre de gravité de l’édifice européen. Ce n’est pas là une idée nouvelle. Avant le général de Gaulle et M. Pompidou, M. Félix Gaillard avait, en 1957, suggéré la signature d’un « pacte méditerranéen ». Mais la Méditerranée n’est plus aujourd’hui pour personne mare nostrum, et M. Bourguiba a reconnu lui-même qu’il n’avait pas les moyens d’en faire partir les flottes américaines et soviétiques au moins, dans l’hypothèse la plus optimiste, tant que le conflit du Proche-Orient ne sera pas réglé. Au surplus, l’affaire du Sahara espagnol a prouvé que la solidarité maghrébine est plus illusoire que jamais. La Méditerranée n’est pas le « lac de paix » dont rêvent les Tunisiens, et il ne semble pas qu’elle soit à la veille de le devenir.

Nul ne peut dire ce que sera l’avenir de la Péninsule ibérique ; l’Italie est en crise chronique ; à Belgrade des procès vont être engagés contre des « kominformistes » alors qu’il y a quelques mois, les attaques visaient les « déviations nationales et libérales » ; la question de Chypre n’est pas réglée ; la Grèce n’a pas nettement défini sa politique étrangère : la Turquie est amère malgré la levée partielle de l’embargo américain sur les ventes d’armements : les Balkans restent ce qu’ils ont toujours été. une poudrière ; nul ne songe à demander à l’Union soviétique de respecter à la lettre la Convention de Montreux… De Lisbonne à Ankara, c’est toute l’Europe méditerranéenne qui est en crise, ce qui ne peut manquer de développer d’importantes conséquences politiques et stratégiques.

La péninsule ibérique et l’Alliance atlantique

Le rapport présenté par M. Critchley à l’Assemblée de l’UEO ne se trouve pas affecté par la mort du général Franco car, politiquement, le problème de l’après-franquisme s’est posé dès le début de l’agonie du Caudillo. Aussi bien n’a-t-il pas une simple valeur rétrospective. Le 31 octobre, l’amiral Stanfield Turner, Commandant en chef des forces alliées du Sud-Europe (CINCAFSOUTH), a déclaré qu’il serait « très utile » que l’Espagne soit membre de l’Otan, que les forces espagnoles, et notamment la marine, constitueraient un précieux atout, et que l’adhésion de l’Espagne « comblerait une large brèche en Méditerranée ». Il ne fut pas question de l’adhésion de l’Espagne lors de la session du Conseil atlantique en mai dernier, pas plus qu’il n’en avait été officiellement question lors des sessions précédentes, en raison de l’opposition des certains pays au régime franquiste. De son côté, consciente de cette opposition, l’Espagne n’a pas présenté sa candidature. Mais les faits n’en sont pas moins là. Deux systèmes de défense sont en présence : l’alliance américano-espagnole et l’Otan. Les États-Unis assurent la liaison entre eux, mais les accords sont d’essence juridique différente. L’Espagne voudrait faire admettre par l’Otan que ces deux systèmes de défense sont liés, car ils visent tous deux à la défense de l’Europe occidentale. L’Espagne, selon elle, devrait donc être autorisée à participer, d’une manière pragmatique, aux décisions courantes, et ses forces devraient avoir accès aux méthodes d’entraînement de celles des pays membres de l’Otan. La coopération avec l’Otan pourrait en outre être renforcée par quatre séries de mesures :

– l’attaché militaire espagnol à Bruxelles pourrait recevoir des renseignements du Commandement suprême allié (mais d’autres pays non-membres pourraient alors demander à bénéficier d’un régime similaire) ;
– l’Espagne pourrait participer aux manœuvres sur une base multilatérale (et pas seulement bilatérale comme c’est actuellement le cas) ;
– des officiers espagnols pourraient suivre les cours de formation dispensés sur une base multilatérale (alors que ceux qui y participent en vertu des accords bilatéraux ne sont pas admis dans la discussion lorsque des questions relatives à l’Otan sont à l’étude) ;
– enfin, des observateurs espagnols pourraient assister aux manœuvres de l’Otan.

L’évolution de ce problème est conditionnée par les changements politiques que le roi Juan Carlos I^er semble vouloir promouvoir. Il y a été encouragé par la présence de nombreux dirigeants européens à son couronnement. Mais il se trouve dans une situation délicate, tiraillé entre la volonté des fidèles du franquisme, qui voudraient qu’il se comporte en « fils spirituel » de Franco, et celle des leaders des formations de gauche, qui voudraient qu’il soit l’artisan d’une très large libéralisation. Il est de toute manière acquis que de l’évolution du régime dépendront l’admission de l’Espagne à l’Otan. et l’ouverture de négociations pour son adhésion à la Communauté européenne. Les juristes se réfèrent au Traité de Rome lui-même. Son préambule déclare que les six membres fondateurs appellent « les autres peuples d’Europe qui partagent leur idéal à s’associer à cet effort ». La formule est vague. Mais l’article 138 précise que l’Assemblée de la Communauté (le « Parlement européen ») est formé « de délégués que les Parlements nationaux sont appelés à désigner en leur sein ». Or le Parlement est un organe doté de pouvoirs législatifs et financiers, formé d’une ou de deux assemblées dont l’une au moins est élue au suffrage universel. Il n’y a Parlement que s’il y a démocratie. Un pays qui n’a pas de Parlement au sens propre du terme ne peut pas faire partie de la Communauté, puisqu’il ne peut pas appliquer l’article 138 du Traité de Rome. Or les Cortès ne sont pas une véritable Assemblée parlementaire. L’adhésion de l’Espagne à la Communauté européenne suppose donc non seulement une libéralisation dans les faits, mais une profonde modification des structures mêmes de l’État.

Le Portugal bénéficie d’un régime particulier au sein de l’Otan : il ne fournit pas de forces terrestres, et il dépend non du Commandement suprême en Europe, mais du Commandement naval de l’Atlantique. Mais sa situation géographique en fait une pièce maîtresse des dispositifs stratégiques, puisqu’il commande les accès occidentaux de la Méditerranée. Son appartenance à l’Organisation n’a pas été remise en cause, et le parti socialiste considère qu’elle est une démonstration utile du caractère « occidental » du pays. Le parti démocrate populaire s’est engagé à respecter les engagements antérieurs, et il considère la participation à l’Otan comme le moyen de s’identifier à l’Occident. Mais un malaise n’en existe pas moins dans les milieux militaires atlantiques, causé par l’action des forces communistes et gauchistes dans le pays, et par la politisation des forces militaires, dont certaines paraissent « peu sûres ». Les forces navales portugaises continuent à participer aux manœuvres de l’Otan dans l’Atlantique et le QG de l’IBERLANT, près de Lisbonne, a continué de fonctionner normalement. Il est responsable d’une zone maritime s’étendant de la côte portugaise jusqu’au 20° de longitude ouest : les deux tiers des importations européennes traversent cette zone, notamment les deux tiers des importations de pétrole, un tiers passant par la Méditerranée et le reste par Le Cap. La surveillance de cette zone par les patrouilleurs maritimes est importante. Il existe en outre au Portugal trois aérodromes financés par l’Otan, les plus au sud dont dispose l’Organisation, et plusieurs installations de communications. C’est dire que les milieux militaires suivent avec attention l’évolution de la situation politique à Lisbonne.

Nouvelles difficultés pour les Européens

Du 14 au 17 novembre à Rambouillet, à l’initiative de la France, les chefs d’État et de gouvernement des six pays les plus riches du monde (États-Unis, France, Allemagne fédérale, Grande-Bretagne, Japon et Italie) ont confronté leurs points de vue sur la crise économique. Ils ont pris l’engagement d’assurer le redressement des économies avec pour objectif une croissance stable et durable : « Nous ne permettrons pas que la reprise échoue, nous n’accepterons pas une nouvelle flambée d’inflation ». La rencontre a également été marquée par la conclusion d’un accord franco-américain aux termes duquel les États-Unis s’engagent à intervenir pour réduire les « fluctuations erratiques » du dollar. Selon M. William Simon, secrétaire américain au Trésor, cet accord devrait conduire « à une surveillance quotidienne des taux de change et à des interventions en vue de les stabiliser chaque fois qu’ils varient sans raison économique ». Les Neuf ont approuvé cet accord. Une certaine stabilisation du dollar aiderait puissamment à lutter contre l’inflation, dans la mesure où elle contrebalancerait les tendances récessives des échanges entre les nations et faciliterait le dialogue avec le Tiers Monde.

Les 1^er et 2 décembre, les chefs d’État et de gouvernement des Neuf devaient se retrouver à Rome pour la troisième session du Conseil européen. Ces réunions n’ont pas d’ordre du jour formel, chacun soulève les questions qui l’intéressent. Il était du moins certain que les Neuf parleraient de la prochaine Conférence Nord-Sud, et notamment de la demande de la Grande-Bretagne d’être représentée à part, de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, de la Politique agricole commune (PAC), et de la situation au Portugal et en Espagne. Cette réunion s’ouvrait dans une atmosphère assez sombre. Les « Européens » rappelaient que la Communauté européenne n’avait pas été, en tant que telle, invitée au « sommet » de Rambouillet, et ils déploraient que la Grande-Bretagne refuse de se considérer véritablement comme membre de la CEE lors de la Conférence Nord-Sud. Au printemps à Dublin, le Conseil avait mis un terme aux discussions sur la renégociation des conditions d’adhésion de la Grande-Bretagne. À Bruxelles en juillet, il avait préparé la conférence préparatoire de Paris sur les matières premières, l’énergie et le développement. À Rome, il se trouvait devant de graves tensions.

Il avait été entendu que les Neuf ne seraient pas, individuellement, des participants à la grande Conférence Nord-Sud, qui doit essayer d’éclaircir les relations entre les pays industrialisés et le Tiers-Monde, mais qu’ils seraient, collectivement, représentés par la CEE. Après avoir manifesté quelque réticence, la Grande-Bretagne a refusé ce qu’elle considère comme un dessaisissement de sa souveraineté. Déjà grave en soi, cette attitude ne peut qu’encourager les tendances de ceux qui, opposés à tout renforcement institutionnel de la Communauté, souhaiteraient que, par une démarche pragmatique, elle se transforme peu à peu en une zone de simple libre-échange sans perspectives politiques. Or M. Giscard d’Estaing voudrait réagir contre ces tendances, en utilisant précisément les institutions comme moyen d’action. M. Tindemans, Premier ministre belge, devrait, avant le 31 décembre, présenter un rapport définissant « une conception d’ensemble de l’union européenne », rapport fondé sur les entretiens que, durant les mois de septembre et d’octobre, il a eus avec les responsables politiques des neuf pays. Bien que ce rapport en soit encore au stade de la rédaction, on sait que M. Tindemans s’est heurté à un obstacle considérable : la règle de l’unanimité conduit à s’aligner sur le plus grand commun dénominateur, et si l’un des Neuf dit « non » (comme la Grande-Bretagne à propos de la Conférence Nord-Sud), les autres restent impuissants. Ceci met en question les rapports entre la Commission, organe moteur de la Communauté, et les gouvernements nationaux qui, en dépit d’une certaine évolution communautaire, restent entièrement souverains. En butte aux revendications de tous les secteurs économiques et sociaux face à une politique communautaire qui ne peut les satisfaire tous, les gouvernements nationaux ne disposent, sur le plan européen, que d’une très étroite marge d’action.

L’autorité des institutions communautaires sera-t-elle renforcée par l’élection au suffrage universel direct des membres du Parlement européen ? Elle était prévue par le Traité de Rome. Elle a été retardée parce qu’elle porte en elle un contrôle sur le budget communautaire (droits perçus aux frontières de la Communauté) c’est-à-dire un transfert à un Parlement transnational (sans doute même supranational) d’une des prérogatives essentielles d’un Parlement national. « Si l’efficacité des centres de décision communautaires est encore à démontrer, ce qui est sûr, c’est que le vent démocratique n’a jamais soufflé vraiment à Bruxelles. L’élection au suffrage direct des parlementaires rendra l’Europe plus sensible au cœur des citoyens. C’est là un pas fort attendu… Dans l’histoire des institutions européennes, la phase qui permettra aux peuples d’élire le même jour leurs représentants à Strasbourg sera, en effet, très importante. Associés au destin de la construction européenne, les citoyens pourraient – enfin – lui donner une âme » (M. Pierre Drouin, Le Monde, 29-11-75). Jusqu’à maintenant, les citoyens n’ont guère réagi à l’égard de l’Europe que par des manifestations contre certaines décisions communautaires, notamment dans le domaine agricole. La situation pourrait être profondément modifiée si un Parlement européen était élu au suffrage universel. Les dernières délibérations du Conseil des ministres de l’Agriculture ont été à cet égard très significatives. Personne n’est d’accord avec les formes ou les expressions de la politique agricole commune, mais personne ne nie qu’elle est le pilier de la construction des Neuf. Si elle était trop ébranlée, la CEE se dégraderait en zone de libre-échange, et l’union douanière elle-même serait rapidement compromise. Qu’il s’agisse des transports, de l’énergie, de l’harmonisation des fiscalités, des politiques économiques et monétaires, etc. rien de vraiment positif n’a été enregistré depuis plusieurs années. Mais la PAC subsiste, peut-être parce qu’elle concerne directement 250 millions de consommateurs. Au surplus, la poussée démographique, la réadaptation des pays du Tiers-Monde aux cultures vivrières, l’impossibilité de pays comme l’Union soviétique de se suffire à eux-mêmes, plaident en faveur d’une expansion de ce secteur où la Communauté est particulièrement bien placée. Les exigences nationales ne sont pas toujours en accord avec les exigences communautaires. Un pas en avant dans le domaine institutionnel pourrait renforcer les secondes.

Une menace sur les institutions internationales

En votant une résolution qui assimile le sionisme au racisme, l’ONU a heurté des dizaines de millions d’hommes qui, d’une part n’acceptent pas cette assimilation, d’autre part s’inquiètent du poids acquis dans l’Organisation internationale par les pays du Tiers-Monde, qui bénéficient maintenant de la loi du nombre. Déjà, à l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), les mesures prises à l’encontre de l’État d’Israël avaient suscité de vives réactions. Le vote sur le sionisme a provoqué un mouvement d’une autre ampleur. À peu près dans le même temps, une autre organisation internationale, l’Organisation internationale du Travail (OIT), a reçu un coup de semonce des États-Unis. En 1970, le Sénat américain avait décidé de réduire de moitié la contribution américaine au budget de l’OIT pour protester contre la nomination d’un Soviétique au poste de sous-directeur du Bureau international du Travail (BIT), organe exécutif de l’OIT En déclarant que les États-Unis souhaitaient rester membres de l’OIT, mais à condition que cette organisation améliore d’ici à 1977 ses procédures et ses activités, M. Kissinger a, le 6 novembre, au nom des États-Unis, adressé un coup de semonce non seulement à l’OIT, mais à l’ensemble des organisations internationales, qui seraient réduites à la faillite sans les crédits américains.

Depuis longtemps, les leaders syndicalistes américains mènent campagne contre l’OIT qui, à leurs yeux, témoigne de trop de complaisance à l’égard des pays de l’Est. Considérant que la représentation tripartite – syndicats, employeurs, gouvernements – est faussée en ce qui concerne les pays communistes, ils accusent l’OIT de fermer les yeux sur les atteintes aux libertés syndicales à l’Est, et de réserver sa tribune aux adversaires des États-Unis et des Occidentaux. En juin, un représentant de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) a été admis à titre d’observateur dans l’Organisation, malgré l’opposition de Washington : ceci montre que la décision américaine exprimée par M. Kissinger vise d’autres organisations que l’OIT, puisque l’OLP a fait son entrée dans de nombreuses enceintes, et même à l’Assemblée générale de l’ONU. Déçus de voir leur influence, qui fut longtemps prédominante, remplacée par celle des pays du Tiers-Monde, et l’anti-américanisme régner en maître dans des instances largement financées par le budget des États-Unis, les dirigeants américains ont réagi. L’avertissement paraît avoir été entendu. C’est ainsi qu’à l’UNESCO un règlement pourrait permettre à Washington de reprendre le paiement de ses cotisations. Mais le sort réservé à Israël reste la pierre de touche de tout progrès en ce domaine. Les États-Unis utilisent l’arme financière, ils peuvent mettre les institutions internationales en faillite. L’évolution du rapport global des forces les contraint à utiliser cette arme : ils n’en ont pas d’autre. ♦