À peine la situation paraît-elle se stabiliser en une région du monde qu’elle se détériore dans une autre. Voici quelques semaines, la guerre civile qui ensanglantait le Liban paraissait devoir rallumer l’incendie au Moyen-Orient. Aujourd’hui, l’attention se porte sur le Sahara occidental, sur la tension qui règne à Djibouti, sur la nouvelle lutte pour le pouvoir qui s’est engagée à Pékin, sur les suites de la victoire du MPLA en Angola… Il ne s’agit pas là d’événements qui peuvent être jugés indépendamment les uns des autres. Certes, il ne convient pas de réduire toutes les causes à l’antagonisme russo-américain (lequel prend parfois d’ailleurs la forme d’un accord plus ou moins explicite, justifiant la formule de Raymond Aron : « Les grands frères ennemis »). Mais il n’est pas moins vrai que les relations entre Washington et Moscou restent un facteur prépondérant d’explication des problèmes qui ne concernent pas directement les deux super-Grands.

La conquête du Sud-Vietnam par les armées de Hanoï, il va y avoir un an dans quelques semaines, après la démission de Richard Nixon, provoqua aux États-Unis un mouvement qui s’exprime par la formule « pas d’autre Vietnam ! ». Inévitable ou non, la victoire militaire du Mouvement populaire de libération de l’Angola (MPLA) a revêtu une valeur symbolique que les membres du Congrès, dans leur humeur actuelle, paraissent incapables de saisir. Cette victoire consacre l’expansion de l’Union soviétique. En 1955, dix ans après la fin de la guerre, l’URSS avait fait son entrée sur la scène du Moyen-Orient et conclu les premiers accords de livraisons d’armes à l’Égypte de Nasser. Vingt ans plus tard, elle possède une flotte qui, porte-avions mis à part, n’a plus grand-chose à envier à la flotte américaine, et elle dispose de nombreuses bases au Moyen-Orient, en mer Rouge et dans l’océan Indien. Elle acquiert aujourd’hui, en Afrique occidentale, un point d’appui qui s’ajoutera à celui qu’elle possède en Guinée. En d’autres termes, on assiste non pas tant au développement d’un néocolonialisme – formule équivoque à l’Est comme à l’Ouest – qu’à l’expansion militaire d’une superpuissance.

La longue résistance du Portugal salazariste, la liquidation précipitée de l’empire lusitanien par les révolutionnaires de Lisbonne ont favorisé l’accession au pouvoir en Mozambique, puis en Angola, de nationalistes qui se servent d’un langage marxiste et qui peut-être agiront en accord avec l’Union soviétique. Certains des collaborateurs de M. Kissinger lui avaient conseillé de ne pas intervenir en Angola parce qu’ils tenaient la victoire du MPLA pour acquise à l’avance. Même si ce conseil était judicieux, le rôle des Cubains, le veto du Congrès, la réaction du secrétaire d’État ont révélé au monde le désarroi de la puissance qui, il y a quelques années encore, était psychologiquement et politiquement assez forte pour pratiquer la politique de l’« endiguement ». Du coup, les Européens se demandent à juste titre si le moment n’est pas venu, pour eux, de remonter sur la grande scène du monde. Mais le peuvent-ils ? Et si oui, en acceptent-ils les contraintes ?

Les Européens en quête de moyens d’action

Lors de leurs entretiens des 12 et 13 février, MM. Giscard d’Estaing et Schmidt ont exprimé leur inquiétude devant la « vacance de l’Europe ». Le président de la République a fortement souligné qu’il était soucieux de donner à l’Europe « une capacité de décision ». « L’Europe est vacante, a-t-il dit. Elle ne prend pas part au déroulement des événements. Le plus frappant, c’est que personne n’a l’air de croire qu’elle puisse y prendre part, il y a eu des événements préoccupants en Afrique… continent lié à l’Europe par des accords de coopération… L’Europe en a été absente, et personne ne peut croire qu’elle pourrait apporter une contribution au règlement de ces conflits. Il y a un problème de la conduite de la politique européenne ». Estimant, comme il l’avait déjà fait en mai dernier, que le moment n’est pas venu de parler de défense européenne, il a ajouté : « Il faut traiter les problèmes dans l’ordre et… savoir si l’Europe est capable à l’heure actuelle de se doter d’une capacité politique… au stade de la décision ». C’est pour lui, a-t-il conclu, « la grande préoccupation ».

Cette « capacité politique » ne peut être que le résultat de la mise en place d’un organe véritablement européen et, une nouvelle fois, ressurgit la question de la nature politique de cette autorité. Une structure interétatique serait-elle efficace ? Une structure supranationale est-elle acceptable, à supposer qu’en l’état actuel des choses elle soit concevable ? Le débat sur les finalités de l’effort d’unification européenne reste ouvert, car il met en cause le principe même de la souveraineté étatique. C’est sans doute la raison pour laquelle le gouvernement français n’a fait aucun commentaire sur le rapport établi par M. Tindemans : sans doute M. Giscard d’Estaing n’a-t-il pas voulu se prononcer publiquement avant de s’être entretenu avec ses partenaires, lors du Conseil européen de Luxembourg, les 1^er et 2 avril. Il n’en est pas moins vrai que le rapport de M. Tindemans a suscité de vives réserves, notamment parce qu’il propose que les Neuf définissent une politique étrangère « commune » par le ralliement des « tendances minoritaires » aux « vues de la majorité ». Cette règle de la majorité qui, selon le Traité de Rome, devait se substituer à celle de l’unanimité, n’a pas été appliquée, non seulement parce que la France s’y est opposée, mais parce que ses partenaires n’ont pas voulu la mettre en œuvre. La concertation actuelle, estime-t-on, correspond mieux aux réalités européennes du moment. Tout en atténuant les divergences ou les oppositions trop marquées, elle laisse une liberté de manœuvre qui permet à certains de jouer le rôle de « locomotive » ou de se répartir les tâches. Ainsi des actions coordonnées de la France à Athènes et de l’Allemagne fédérale à Ankara ont contribué à renouer les pourparlers entre les communautés chypriotes.

Le pouvoir de décision réside en fait, essentiellement, dans le Conseil européen (« sommet » triannuel). Le Conseil européen, forme supérieure au Conseil des ministres de la Communauté, a inscrit, en quelques mois d’existence, plusieurs succès à son actif (accord sur le fonds régional, « renégociation » britannique, démarrage de la conférence Nord-Sud, amorce d’une politique énergétique). Comme le Conseil des ministres, il travaille et doit travailler en accord avec la Commission, organe technique autonome, mais nommé par les Gouvernements. L’exécutif ainsi constitué, fonctionnant d’une façon pragmatique, risquerait de se briser, et des conflits surgiraient entre le Conseil et la Commission si celle-ci devait, comme le propose M. Tindemans, prendre un caractère plus politique et, notamment, recevoir l’investiture du Parlement européen. D’une façon générale, c’est dans le renforcement du Conseil, non dans celui de la Commission, que l’on voit à Paris l’avenir d’une Communauté mieux structurée. La grande difficulté vient évidemment des élargissements à de nouveaux membres, réalisés ou prévus à plus ou moins longue échéance, qui rendent le Conseil de moins en moins apte à prendre des décisions. De là l’idée, qui n’a pas été écartée à Paris, d’un « directoire » européen plus ou moins formel. Déjà, le 4 février 1969, le général de Gaulle, arguant que la Communauté ne pouvait fonctionner que par accord des plus « grands », avait suggéré à l’ambassadeur britannique Sir Christopher Soames, que son pays se prête, pour entrer dans la Communauté économique européenne (CEE), à la formation d’un « conseil » restreint avec la France, l’Allemagne fédérale et l’Italie. Cette idée avait fait scandale, et provoqué une levée de boucliers des « petits ». Les idées en cours aujourd’hui seraient sensiblement différentes, puisque des procédures de délégation et de rotation devraient permettre à chacun de faire valoir ses vues, les « grands » n’étant pas nécessairement des membres de droit inamovibles. Cette consolidation à la tête de la Communauté d’un pouvoir de décision efficace irait de pair avec l’élection du Parlement européen au suffrage universel : c’est parce que le Conseil européen est en état de marche que l’élection démocratique du Parlement européen est souhaitable, voire nécessaire.

Le mot « directoire » heurte certains, et c’est pourquoi il n’est pas prononcé officiellement. En fait, Paris et Bonn constituent déjà une sorte de directoire. Les deux gouvernements ont pris position, les 12 et 13 février, sur des questions d’importance diverse qui ne sont franco-allemandes que faute de pouvoir dire communautaires. Mais des équivoques subsistent, parce que le problème de la défense européenne, auquel on pense toujours sans en parler, reste toujours aussi loin d’une solution. Le chancelier Schmidt ne peut pas ne pas se préoccuper de la dépendance dans laquelle son pays se trouve à l’égard des États-Unis, mais il redoute, comme d’autres Européens, que toute remise en cause du système n’encourage le néo-isolationnisme américain. Il semble que M. Giscard d’Estaing continue de penser, apparemment, qu’une défense vraiment européenne ne pourra se faire qu’avec le consentement des deux super-Grands, toute discussion restant prématurée aussi longtemps qu’elle risquera de « braquer » l’URSS… D’où l’importance qu’acquiert la relance des discussions sur les institutions politiques européennes. Mais existe-t-il vraiment une volonté européenne ? La question mérite au moins d’être posée.

L’Europe dit « oui » à la Grèce

Le 4 février, le gouvernement français a officiellement regretté que la Commission des communautés ait proposé que l’adhésion de la Grèce à la CEE ne devienne effective qu’au terme d’une période de « pré-adhésion ». La Commission – nous l’avons indiqué dans notre précédente chronique – motivait sa prudence par la persistance du différend entre la Grèce et la Turquie (autre candidat à l’adhésion à terme), par le développement insuffisant de l’économie grecque et par les dangers que ferait courir un nouvel « élargissement » trop rapide à la cohésion de la Communauté. La France a estimé que les arguments techniques de la Commission ne pouvaient motiver une période probatoire préalable. Elle considérait – comme d’ailleurs l’Allemagne fédérale (RFA) et les Pays-Bas – qu’il fallait prévoir seulement pour la Grèce des périodes d’adaptation postérieures à l’adhésion, comme ce fut le cas pour la Grande-Bretagne, l’Irlande et le Danemark.

Ce point de vue l’a emporté le 9 février, lors de la réunion du Conseil des ministres de la Communauté. Comme la Grande-Bretagne, l’Irlande et le Danemark, la Grèce ne subira pas de mise à l’épreuve préalable, mais bénéficiera de périodes d’adaptation une fois entrée dans la Communauté. Certains pensent sans doute se rattraper en faisant traîner la négociation du traité d’adhésion. Mais l’exemple du précédent « élargissement » montre que lorsque la volonté politique existe, les négociations, à défaut de les résoudre, réussissent à écarter les problèmes techniques. La décision du Conseil a été un camouflet pour la Commission. Au moment où, avec le rapport Tindemans, reprend la discussion des réformes institutionnelles, plusieurs gouvernements n’ont pas été mécontents de rappeler à la Commission qu’elle est un organe technique, et non la préfiguration d’un exécutif européen. Il n’en demeure pas moins qu’un ample problème se trouve pose. La Communauté a été fondée par six États continentaux. L’adhésion de trois autres pays a déjà changé sa nature. Nul ne pouvait cependant soulever d’objections durables à l’entrée de pays aux niveaux de vie aussi voisins de celui du « continent » que ceux de la Grande-Bretagne et du Danemark (encore que l’on savait que l’entrée de la Grande-Bretagne condamnait l’intégration politique prévue par le Traité de Rome). Quant à l’Irlande, il était impossible de séparer son sort de celui de l’économie britannique. Mais, avec la Grèce, un nouveau pas va être franchi dans la diversification interne de la Communauté, une diversification qui n’a pas que des inconvénients dans la mesure où elle accentue le poids des pays méditerranéens, mais qui rendra impossible une intégration économique réelle, pour ne rien dire de l’intégration politique. La porte étant ouverte à la Grèce, la Communauté ne pourra la ternir fermée quand la Turquie, le Portugal, l’Espagne y frapperont à leur tour. La conclusion a la valeur d’une évidence : en raison du nombre des États-membres, il faudra en venir à un « directoire » comme on le pense à Paris, ou à une Europe « à plusieurs vitesses » visant l’intégration, comme le propose M. Tindemans. Le Traité de Rome déclarait que ses signataires étaient déterminés à établir une « union sans cesse plus étroite » entre les Européens. Les Neuf ont décidé d’établir une union sans cesse plus large. La différence n’est pas seulement dans les mots.

Tensions entre membres de l’Otan

L’évolution générale a sérieusement affecté les solidarités qui, nées dans une importante mesure de la peur provoquée par la diplomatie stalinienne, avaient été à l’origine du Traité de Washington du 4 avril 1949. D’où la renaissance des tensions normales entre les États qui, pour appartenir à une même alliance, n’en sont pas moins soucieux de leurs intérêts nationaux.

Les négociations sur les bases et le statut juridique des militaires américains en Grèce (laquelle s’est retirée de l’Otan) qui se déroulent à Athènes piétinent. Elles ont commencé en février 1975, et leur troisième phase, entamée le 21 janvier dernier, s’est terminée sans un accord. Une quatrième sera nécessaire. Les discussions portent sur les six bases dont disposent les Américains en Grèce, dont le champ de tir expérimental pour fusées, installé en Crète, et qui fonctionne pour le compte de l’Otan. Le gouvernement grec a précisé que seules les bases répondant aux impératifs de défense de la Grèce seraient maintenues, mais il semble que, finalement, leur nombre ne sera pas modifié, encore que les Américains souhaiteraient en obtenir une nouvelle à Pylos, dans la rade de Navarin. Les négociations ont particulièrement buté sur les pouvoirs réels dont disposeront les officiers grecs qui commanderont les bases américaines, Washington et Athènes n’ayant pas le même point de vue sur la nature des responsabilités de ces officiers. Le troisième problème paraît devoir être réglé plus facilement. Il s’agit du statut juridique des militaires américains, des facilités et des privilèges dont ils bénéficient. Il n’est pas exclu que le nouveau statut réduise leurs privilèges au niveau de ceux qui ont cours dans les autres pays membres de l’Otan.

À l’issue de sa visite à Ankara, M. Georg Leber, ministre ouest-allemand de la Défense a, le 4 février, vivement critiqué l’attitude américaine à l’égard de la Turquie, estimant que l’embargo sur les livraisons d’armes, décidé il y a un an par le Sénat, bloquait toute solution du conflit chypriote. Aussi longtemps, a-t-il dit, que Washington ne changera pas de politique, aucun responsable turc ne pourra accepter un compromis avec la Grèce. Selon lui encore, le Congrès devrait mesurer la portée de ses décisions, car celles-ci empêchent les États-Unis « de jouer leur rôle de puissance dirigeante de l’Occident dans le règlement des questions vitales pour la sécurité de l’Alliance. Si on continue sur cette voie, on prépare le terrain pour l’URSS ». Cette politique, a-t-il enfin estimé, est d’autant plus offensante pour les Turcs que les Américains ont une tout autre attitude à l’égard des Grecs. La RFA est prête à aider Ankara à enrayer l’érosion de son armée, mais elle ne saurait prendre la place des États-Unis. Les Turcs souhaiteraient acheter aux Allemands des chars Leopard, des fusées Marder, des avions franco-allemands Alpha-Jet, etc. Il reste à régler le problème du financement, car ces achats représentent un milliard de Deutschmarks en quatre ans. Bien que l’Allemagne fédérale se soit interdit depuis quelques années de livrer des armes dans les « zones de tension », « nous considérons la Turquie, a dit M. Leber, comme une puissance de 1’Otan vis-à-vis de laquelle il n’y a aucune limitation politique aux fournitures d’armes ».

Dans le même temps, les accrochages se multiplient entre les garde-côtes islandais et les frégates britanniques. Depuis la rupture des relations diplomatiques entre la Grande-Bretagne et l’Islande (toutes deux, pourtant, membres de l’Otan) les incidents sont devenus presque quotidiens et de plus en plus brutaux, beaucoup d’entre eux se produisant à l’intérieur des limites de 12 milles reconnues par les Britanniques depuis 1961. À plusieurs reprises, le Conseil atlantique s’est efforcé de trouver ou plutôt de suggérer une solution à ce problème qui empoisonne les relations entre les deux pays depuis une dizaine d’années. Jusqu’à maintenant, il n’y est pas parvenu. L’ONU s’en préoccupe, non dans le cadre des relations anglo-islandaises, mais dans le cadre plus vaste du droit de la mer.

L’ONU et le droit de la mer

La quatrième session de la conférence des Nations unies sur le droit de la mer devrait, en principe, se terminer le 7 mai. À son programme figurent les trois « textes unifiés » préparés par les trois commissions spécialisées.

Le premier, consacré aux fonds marins au-delà des juridictions nationales, propose que ceux-ci, « patrimoine commun de l’humanité », soient administrés et exploités par une « autorité » dont les rouages seraient, en fait, par le seul jeu du nombre, sous la domination des « 77 » (c’est-à-dire les pays en voie de développement, qui sont actuellement 110, sur 146 participants à la conférence). Les pays industrialisés, et notamment les États-Unis, souhaiteraient au contraire une organisation internationale légère qui se contenterait de mettre en adjudication les concessions d’exploitation.

Le deuxième traite des problèmes liés à la zone économique exclusive de 200 milles nautiques (370,4 km), idée maintenant acceptée à peu près par tout le monde, au point que plusieurs pays ont décidé unilatéralement de s’approprier cette zone au moins comme zone de pêche exclusive, le Mexique et l’Islande notamment. Les États-Unis n’hésitent plus que sur la date de mise en vigueur de cette mesure : 1^er juillet 1976 ou 1^er juillet 1977. Quelques pays sont, par ailleurs, sur le point d’étendre leurs eaux territoriales à 150 milles nautiques. La CEE, en dépit des réticences britanniques, voudrait adopter la limite des 200 milles, étant entendu que cette zone serait ouverte à tous les pécheurs des pays membres sous réserve de quotas de prises par espèces et par pays.

Certains pays perdront beaucoup à la généralisation de la zone des 200 milles : le Japon et l’URSS, dont les flottes de pêche fréquentent toutes les zones poissonneuses du monde, et ceux qui, comme la Belgique et les deux Allemagnes, se heurtent très vite à la zone économique de leurs vis-à-vis, ou encore ceux qui n’ont qu’une petite façade maritime. D’autres y gagnent : le Canada, la Grande-Bretagne, la France.

Le troisième texte concerne la définition du plateau continental. Doit-on y inclure la pente et le glacis continentaux jusqu’aux grandes fosses ? Ou bien doit-on ne lui adjoindre que la pente continentale, plus 60 milles nautiques au-delà du pied de cette pente ?

Les États-Unis souhaitent un accord rapide. Ils ont accepté les 12 milles des eaux territoriales et les 200 milles de Zone économique exclusive (ZEE), mais ils veulent assurer la liberté de passage de leurs flottes militaires et civiles, et permettre l’exploitation des fonds marins par des sociétés américaines le plus rapidement possible. La liberté de passage (si vitale qu’ils l’ont qualifiée de « non négociable ») pose des problèmes délicats : si les 12 milles sont généralisés pour les eaux territoriales, celles-ci engloberont 120 détroits. Si la zone économique exclusive de 200 milles est instaurée partout, on peut se demander jusqu’à quel point les États côtiers n’y établiront pas des normes nationales de pollution, interdisant ainsi le passage, par exemple, à des navires nucléaires ou à des supertankers. Le droit de la mer reste en continuelle évolution, et il ne concerne pas seulement la pêche…

Riches et pauvres à l’ONU

Les pays membres de l’ONU se répartissent ainsi, selon leur localisation géographique : Afrique 47, Amérique du Nord et Amérique centrale 17, Amérique du Sud 12, Asie 33, Europe 31, Océanie 4. Seuls n’en font pas partie : la Corée du Nord, la Corée du Sud, la Rhodésie, la Suisse, le Vietnam, Monaco, le Nauru, les Samoa occidentales, Saint-Marin et le Tonga. L’Angola, qui vient d’accéder à l’indépendance, en deviendra certainement membre à bref délai. Les pays industrialisés occidentaux, qui réunissent au maximum 25 voix sur 144 à l’Assemblée générale, ne sont plus en mesure de se soustraire à la pression des 108 Pays en voie de développement (PVD), qui représentent 3 milliards d’hommes. Cette pression ne cesse de s’accroître dès lors que le fossé entre pays riches et pays pauvres continue de s’élargir, comme le confirme la Banque mondiale : celle-ci indique en effet que le PNB moyen, par tête et par an, dans les pays les plus pauvres, qui était passé de 102 à 120 dollars de 1960 à 1970, est retombé en 1975 à 116 $. En revanche, le PNB moyen par tête dans les pays industrialisés, qui est aujourd’hui de l’ordre de 4 550 $, augmente actuellement chaque année de plus de 3 %, soit environ 150 $. Certaines réactions psychologiques sont peut-être normales, elles n’en faussent pas moins le jeu politique, si tant que celui-ci doive être guidé par la rationalité. ♦