e-Recensions

Ex-conseiller de Jacques Chirac et ancien directeur Europe au Quai d’Orsay, l’auteur fait partie du petit cercle des hauts fonctionnaires français qui ont façonné la politique européenne de la France, durant les années 1990, années fastes pour notre pays et notre diplomatie. Aujourd’hui, la situation en Europe a bien changé, mais Pierre Ménat n’est pas fataliste : dans la grande confrontation qui se dessine, le Vieux Continent ne manque pas d’atouts. Son modèle demeure attractif, parfois même un peu trop à la lumière des flux migratoires irréguliers.

Par sa richesse, l’Europe est, avec un PIB de 28 000 milliards de dollars (dont 20 000 Mds pour l’UE), à quasi-égalité avec les États-Unis (29 000 Mds) et devant la Chine (18 700 Mds). Avec 450 millions de consommateurs, l’UE est le premier marché du monde occidental. L’Europe dispose, écrit-il, d’un modèle social beaucoup plus protecteur que celui des États-Unis et bien sûr de la Chine. Néanmoins, ce modèle est-il viable ? Il ne s’agit pas seulement du vieillissement de la population et de la baisse de la natalité. Ses efforts en matière de développement durable en font le continent qui prend le plus au sérieux le changement climatique. Est-ce toujours vrai à la lumière de la COP30 ? L’Europe reste porteuse des valeurs issues des Lumières : la démocratie, les droits humains et l’État de droit. Malgré ses atouts, il note avec regret que l’Europe n’a pas encore accédé au rang de puissance. C’est que les Européens doivent faire des choix, voire des sacrifices s’écrit-il ! Pour redynamiser leur modèle économique, ils doivent réaliser des arbitrages entre ce dernier, leur niveau de protection sociale et leur ambition écologique.

Surtout, et c’est là que sa maîtrise des subtilités européennes est inestimable, l’Europe, selon l’expression célèbre de Henry Kissinger, n’a pas encore de numéro de téléphone unique. En réalité, ses numéros se sont multipliés. On pourrait résumer en disant qu’il y a Poutine, Trump, Xi Jinping, Modi et Erdogan, mais qui en Europe ? En effet, si l’actuelle Haute représentante, Kaja Kallas, est bien la deuxième personne en importance au sein du collège des commissaires, elle est concurrencée par ses collègues responsables du Commerce extérieur, du Développement ou même de la Défense. Certes, la Haute représentante dispose du Service européen d’action extérieure (SEAE). Si celui-ci a pu développer ses activités en matière de défense, ses effectifs sont inférieurs à ceux de la Commission. Le SEAE dirige également le réseau des représentations permanentes de l’Union. Cependant, au sein de ces dernières, les représentants des directions générales de la Commission demeurent autonomes et responsables directement devant le collège à Bruxelles. Notons également que l’influence de la France au sein du SEAE s’est réduite, alors qu’elle est, depuis le Brexit, le seul membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU. Si les deux premiers Secrétaires généraux exécutifs du SEAE, Pierre Vimont et Alain Le Roy, étaient Français, Paris a été privé de ce poste depuis 2016 au profit d’une responsable allemande, puis d’un diplomate italien et aujourd’hui d’une Espagnole. Peut-être, mais ce poste appartenait-il à la France ? Quant au Conseil, il adopte régulièrement des déclarations sur la politique étrangère, mais celles-ci reflètent souvent le dénominateur commun le plus petit entre les États.

Peut-on modifier ce système complexe pour arriver à une politique étrangère plus affirmée ? Pierre Ménat en doute. La convention pour l’avenir de l’Europe de 2022 a fait une proposition reprise par l’Allemagne et le Parlement européen : abandonner l’unanimité et passer au vote à la majorité pour la politique étrangère. Cela équivaut à modifier secrètement la répartition des compétences prévue par les traités, puisque l’unanimité constitue l’ultime garantie de la souveraineté nationale. Cette innovation serait donc inacceptable pour plusieurs pays et conduirait de surcroît à la définition de positions de compromis peu compatibles avec des lignes claires. De même, la création d’un siège européen de l’UE à l’ONU lui paraît irréaliste. La Charte de l’ONU prévoit en effet que ses membres soient des États.

S’il fallait un exemple de l’inadaptation des instruments actuels à la politique étrangère, l’affaire ukrainienne en serait l’illustration. Lorsqu’une « coalition des volontaires » est envisagée, ou lorsqu’il faut accompagner le Président ukrainien à Washington le 18 août 2025, il est fait appel à de nouveaux formats associant plusieurs chefs d’État, offrant un cadre adéquat à leur action commune. C’est pourquoi Pierre Ménat n’hésite pas à préconiser un bond qui consisterait, pour les États le souhaitant, à s’engager dans la voie d’un nouveau traité créant une Union politique et de sécurité. Cette démarche est inspirée du Plan Fouchet présenté par le général de Gaulle en 1961. Ce texte créerait un Conseil de sécurité européen, dont la présidence serait assurée pour un an à tour de rôle par les États-membres et au sein duquel les États les plus peuplés auraient la qualité de membres permanents. Les signataires s’engageraient à adopter une ligne politique indépendante, dans le but de constituer à terme une force diplomatique européenne.

Ce système est intergouvernemental, alors qu’entre-temps, le champ d’action communautaire s’est élargi. Aussi conviendrait-il, estime Pierre Ménat, comme l’avait déjà envisagé le général de Gaulle dès 1962, d’envisager de transformer l’actuelle Union européenne en une véritable confédération. À l’objection « vous imaginez des textes et des institutions supplémentaires, ce qui va être source de confusion », il rétorque que les États signataires resteront membres de l’UE. Le nouveau traité précisera que les parties contractantes scellent entre eux une plus ambitieuse, mais continuent à faire partie des institutions de l’UE et à appliquer ses politiques. Ils formeraient une avant-garde de l’Union. Cette idée d’une Europe à deux étages n’est pas inédite : elle avait été proposée par Valéry Giscard d’Estaing, lorsqu’il présidait la Convention pour l’Europe dont les conclusions ont été remises en 2003, conception qu’il a approfondi son ouvrage Europa la dernière chance pour l’Europe (XO Éditions, 2014). La tempête dans laquelle se trouve l’Europe conduira-t-elle à des décisions innovatrices et courageuses ? ♦