« On peut gouverner de loin mais on n’administre bien que de près » Général Chareton, Rapport sur la réorganisation de l’armée, 1873

Dans Vers la guerre, paru en octobre 2024, le ministre des Armées, Sébastien Lecornu, écrit que « notre armée cultive ce paradoxe qui veut qu’un jeune lieutenant de 23 ans en opérations puisse emmener avec beaucoup d’autonomie sa section au combat – et donc ses soldats à la mort potentielle –, mais que, quelques années plus tard, alors qu’il est devenu colonel et chef de corps de son régiment, on lui refuse la liberté de dépenser quelques milliers d’euros pour changer les douches d’un dortoir ! » ⁽¹⁾.

Disposant en 2024 du deuxième budget ministériel après celui de l’Éducation nationale, le ministère des Armées dispose d’une organisation budgétaire historiquement centralisée, qui pose aujourd’hui, dans un contexte géostratégique de durcissement de la compétition ⁽²⁾, un défi de réactivité opérationnelle auquel les efforts de simplification et de subsidiarité tentent de répondre. Cette volonté ministérielle d’une plus grande subsidiarité n’est pas récente, comme si cette ambition, rappelée à plusieurs reprises ces dernières années par le général d’armée Thierry Burkhard, Chef d’état-major des armées (Céma), n’était pas si simple à mettre en œuvre dans le domaine budgétaire.

Pourtant, comme le démontre chaque jour l’actualité des relations internationales, la nécessaire anticipation des bascules entre les différentes phases de compétition, de contestation, voire d’affrontement mérite d’orienter l’organisation budgétaire vers la finalité opérationnelle, que ce soit à l’étranger ou sur le territoire national.

Une préoccupation ancienne dans un ministère régalien historiquement centralisé

Si le besoin de subsidiarité, ancré dans la culture militaire française, a été rapidement identifié au sein du ministère, sa mise en œuvre dans le domaine budgétaire s’est heurtée au mouvement de rationalisation fonctionnelle lancé après la professionnalisation des armées dans un contexte de forte réduction des budgets et des effectifs.

La simplification et la subsidiarité budgétaires préconisées dès 1971

Moins de dix ans après la création du poste de Secrétaire général de l’administration ⁽³⁾ (SGA), Michel Debré, ministre d’État chargé de la Défense nationale, décida en 1969 de créer, dans le cadre de son plan d’ensemble de réforme des armées, une « Commission d’étude des structures » ⁽⁴⁾. Celle-ci, présidée par Bernard Tricot, premier SGA (de 1962 à 1967 ⁽⁵⁾), a formulé dans son rapport du 1^er mars 1971 une série de propositions ayant pour objectif « de déconcentrer, de simplifier et d’alléger des processus administratifs » ⁽⁶⁾. La commission considéra également qu’« au sein des services, chaque échelon doit régler lui-même, suivant les méthodes d’une gestion moderne, tout ce qu’il n’est pas d’une nécessité démontrée de réserver à l’échelon supérieur » ⁽⁷⁾. L’objectif était donc double : simplification et subsidiarité budgétaires.

À la suite de ce rapport, un budget de fonctionnement a été mis en place dans l’ensemble des régiments, bases navales et bases aériennes, par transfert de crédits auparavant gérés par les Services ⁽⁸⁾. Ces budgets de fonctionnement, à la main des chefs de corps et autorités militaires équivalentes, et dont le pilotage était confié aux commissaires d’armée, regroupaient l’ensemble des crédits de fonctionnement nécessaires au niveau local, à l’exception des crédits d’investissement. Ainsi, jusqu’en 2009, année de disparition des budgets de fonctionnement dans les armées ⁽⁹⁾, le chef de corps était responsable du budget correspondant aux actions relevant de son périmètre. Il pouvait d’ailleurs procéder à des nivellements budgétaires entre les différents postes de dépense (relations publiques, petit outillage, fournitures de bureau, déplacements, formations, etc.) en fonction de ses priorités. Il n’en reste pas moins que les marges de manœuvre pour le commandement local étaient en réalité souvent contraintes en raison de la part significative des charges fixes liées notamment aux dépenses d’énergie, d’infrastructure et d’alimentation.

Une centralisation budgétaire accrue à l’occasion de la LOLF ⁽¹⁰⁾

Votée en 2001, la LOLF, texte de nature organique fixant le contenu et régissant la présentation, l’examen et le vote des lois de finances, s’est substituée à partir de 2006 à l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, en mettant notamment fin à la règle des « services votés et mesures nouvelles » et en imposant aux administrations d’expliquer chaque année l’utilisation des crédits et des personnels mis à leur disposition dès le premier euro. Pour les parlementaires, la LOLF a rendu plus lisible le budget, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, défense, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature (ou « titres ») de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.), chaque mission regroupant un ensemble de programmes concourant à une même politique publique ⁽¹¹⁾.

À cette occasion, le ministère des Armées a retenu au sein des programmes ⁽¹²⁾ de la mission Défense, et en particulier au sein du P178, un découpage national des Budgets opérationnels de programme (BOP) et des Unités opérationnelles (UO). Les responsabilités budgétaires associées ont été attribuées selon une logique d’armée, avec la création de BOP d’armées ou de services au sein desquels les UO ont souvent été construites selon une logique fonctionnelle (Ressources humaines [RH], activité de préparation opérationnelle, Maintien en condition opérationnelle [MCO], etc.).

D’autres ministères ont opéré des choix différents. Par exemple, le ministère de l’Éducation nationale a retenu une approche géographique dans son organisation budgétaire. Ainsi, au sein de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », le P140 a été décliné territorialement en BOP dont la responsabilité a été confiée aux trente recteurs d’académie ⁽¹³⁾.

Une logique fonctionnelle renforcée lors des efforts de rationalisation interarmées

Bien avant la Révision générale des politiques publiques (RGPP), mise en œuvre à partir de 2009, le ministère de la Défense avait entrepris un mouvement progressif d’interarmisation, voire de ministérialisation, des services de soutien des armées, dans le domaine des Systèmes d’information et de communication (SIC, 2003 ⁽¹⁴⁾), de l’infrastructure (2005 ⁽¹⁵⁾), du commissariat (2010 ⁽¹⁶⁾), selon une approche fonctionnelle qui n’a pas épargné le MCO des matériels ⁽¹⁷⁾. Cette interarmisation fonctionnelle des soutiens impliqua, à partir de 2003, une réorganisation budgétaire de grande ampleur. Afin de regrouper les budgets des différents soutiens (SIC, infrastructure, soutien commun et commissariat), des transferts de ressources budgétaires significatifs furent opérés à partir des BOP d’armée vers de nouveaux BOP ⁽¹⁸⁾ créés au sein du ministère, les crédits de MCO restant toutefois sous la responsabilité budgétaire des armées.

De surcroît, de 2009 à 2011, lors de la création des 85 Bases de défense (BdD) ⁽¹⁹⁾, « principale contribution à la suppression prévue de 54 000 postes sur la période 2008-2015 » ⁽²⁰⁾, de nouveaux acteurs furent désignés pour gérer le budget interarmées issu de la suppression des budgets de fonctionnement des chefs de corps. Au niveau national, le Centre interarmées de coordination des soutiens (CICoS) subordonné à l’État-major des armées (EMA) et, au niveau local, les commandants de BdD en qualité de Responsables d’unité opérationnelle (RUO), se virent confier la responsabilité d’un budget interarmées (1,5 milliard d’euros de Crédits de paiement [CP] en 2024 ⁽²¹⁾) regroupant les crédits dits AGSC (Administration générale et soutien commun), les allocations d’amélioration des conditions de vie ainsi que la part des crédits d’infrastructure non transférés au P212.

Cette priorité accordée à la logique fonctionnelle dans les choix de rationalisation et d’organisation budgétaire des années 2000 et 2010 a certes permis d’atteindre les cibles de réduction des effectifs et de professionnaliser les acteurs financiers du ministère. Elle a en revanche conduit les formations administratives des armées et services (principalement les régiments, bases aériennes et bases navales) à se recentrer sur leur cœur de métier (l’entraînement et les opérations). Ainsi, à l’encontre des préconisations qui avaient été formulées par Bernard Tricot en 1971 ⁽²²⁾, les chefs de corps, quel que soit son armée ou service de rattachement, ont été cantonnés à un rôle de prescripteur, recentrés sur l’expression des besoins nécessaires à la réalisation de leurs missions, chargés d’adresser leur besoin (condition du personnel, MCO, préparation opérationnelle, formation, infrastructure, mobilier, alimentation, habillement, numérique, etc.) à la chaîne fonctionnelle correspondante, relevant de son armée ou d’un service interarmées voire ministériel.

Un défi toujours d’actualité interrogeant les finalités organisationnelles

Cinquante-quatre ans après le rapport remis à Michel Debré, le besoin de simplification et de subsidiarité, y compris dans le domaine budgétaire, constitue toujours un sujet d’actualité identifié au plus haut niveau de l’État, mais dont la mise en œuvre est étroitement liée aux arbitrages opérés dans le partage des responsabilités politico-administratives et dans le degré de contrôle recherché sur l’emploi des deniers publics.

Un besoin de simplification et de subsidiarité reconnu au plus haut niveau de l’État

Lors de la rencontre des cadres dirigeants de l’État du 12 mars 2024 ⁽²³⁾, le président de la République avait souligné le défi que posait la simplification à l’administration, dressant le constat selon lequel « on veut aller plus vite et simplifier, mais on multiplie les contraintes parce qu’on veut tout à la fois faire de l’économie ». L’année précédente, en septembre 2023, lors de son discours à l’École militaire ⁽²⁴⁾, le ministre des Armées avait déjà érigé la simplification en axe stratégique pour le ministère, l’une des cinq batailles clés du ministre étant de « simplifier et responsabiliser ».

Le Céma en a également fait un cheval de bataille, la politique interarmées de la simplification de février 2023 ⁽²⁵⁾ précisant dans son introduction que « l’objectif du chef d’état-major des armées de “gagner la guerre avant la guerre” exige un état-major central qui exerce son rôle de niveau stratégique, dans un fonctionnement fluide et efficace avec les directions du SGA et de la DGA [Direction générale de l’armement], et diffuse une culture basée sur l’audace et la prise de risques. La démarche de simplification contribue pleinement à atteindre cet objectif ».

Alignées sur cet objectif, les armées ont pris plusieurs initiatives ces dernières années afin de renforcer la simplification et la subsidiarité. Le bilan de la simplification établi par l’EMA faisait état en avril 2024 ⁽²⁶⁾ de 1 402 actions commencées entre 2018 et 2024, dont 162 destinées à redonner aux chefs locaux les moyens d’agir. Parmi celles-ci, peuvent être citées, à titre d’illustration dans le domaine budgétaire, un plus grand recours aux cartes achat mises à la disposition des chefs de corps et équivalents par le SCA, ou encore la constitution par l’Armée de terre, puis l’Armée de l’air et de l’Espace (AAE), d’enveloppes de réactivité.

Les enveloppes de réactivité lancées par l’Armée de terre en 2023 ⁽²⁷⁾, pouvant atteindre 150 000 € par régiment et destinées à couvrir indifféremment les dépenses d’infrastructure, de vie au quartier, de préparation opérationnelle, de condition du personnel et de rayonnement, sont le résultat d’une volonté de déconcentration locale des crédits du BOP de l’Armée de terre, qui pourrait atteindre en 2025 un peu plus de 20 millions € ⁽²⁸⁾. L’AAE a également entrepris une telle démarche au profit des commandants de base aérienne.

En parallèle de ces initiatives encourageantes, la Cour des comptes s’est emparée du sujet en décidant, en 2024, de procéder à une mission de contrôle sur l’organisation budgétaire du Minarm ⁽²⁹⁾, quelques mois avant de publier un rapport sur le bilan de la création des BdD ⁽³⁰⁾, dans lequel la Cour, tout en excluant un retour à l’organisation antérieure, considère que « le modèle actuel doit néanmoins évoluer, pour mieux répondre aux besoins des armées, en s’inscrivant dans une logique de subsidiarité et de simplification ».

Une architecture budgétaire, résultat des finalités poursuivies par le ministère en matière d’organisation administrative

Selon Bernard Tricot, le budget des armées pouvait être appréhendé comme « un moyen d’action, c’est-à-dire un ensemble de ressources organisées de façon à atteindre certains objectifs » ⁽³¹⁾ et comme « un résultat, c’est-à-dire retraçant les conséquences chiffrées d’une certaine politique militaire et d’une certaine politique générale ». Le découpage de ce budget peut, quant à lui, être analysé comme le résultat des choix organisationnels opérés par le ministère.

L’architecture budgétaire de la mission Défense, autour de quatre programmes (P178, P146, P212 et P144), est le fruit d’arbitrages successifs, sans nécessaire cohérence d’ensemble ⁽³²⁾. Il découle des choix de niveau politique arrêtés dans la répartition des responsabilités administratives et des leviers budgétaires associés, le « nerf de la guerre ». Le premier de ces arbitrages, sous Pierre Messmer, a consisté à institutionnaliser dès 1961 ⁽³³⁾ trois grands subordonnés sous l’autorité du ministre des Armées : le Céma, le DGA et le SGA. Plus récemment, dans les années 2000, la décision de regrouper les crédits d’infrastructure dédiés aux opérations de maintenance lourde au sein du P212 répondait à la volonté de concentrer au sein du SGA, en limitant les interlocuteurs responsables de la maîtrise d’ouvrage, les arbitrages budgétaires concernant les opérations d’infrastructure, dont certaines conditionnent la poursuite des activités de préparation opérationnelle et des opérations. De la même manière, la centralisation en 2015 de la masse salariale au sein d’un programme unique (P212) dans un ministère où le Céma emploie plus de 85 % ⁽³⁴⁾ du personnel civil et militaire du Minarm est révélatrice des priorités politico-administratives.

Ces deux exemples illustrent les orientations prises par le ministère dans le domaine budgétaire, les arbitrages opérés entre les finalités fonctionnelles, d’une part, et les finalités opérationnelles, d’autre part, entre la priorité accordée au métier ou à la mission, entre l’approche par nature ou par destination. De fait, l’approche fonctionnelle privilégie le recours à des spécialistes du métier, garants de l’expertise associée et de l’optimisation de l’emploi des moyens. L’approche opérationnelle, quant à elle, accorde une priorité aux utilisateurs finaux, essentiellement les armées et services rattachés en l’espèce, et à leur responsabilisation en limitant les acteurs intermédiaires. Le déplacement du curseur vers la finalité fonctionnelle ⁽³⁵⁾ au sein du Minarm, lors de ce premier quart de siècle, peut s’expliquer par la complexification des interactions, par la technicité croissante des procédures (notamment de la commande publique) provoquée en partie par une inflation normative ⁽³⁶⁾, par la volonté d’optimiser une ressource rare, tant budgétaire qu’en expertise budgétaire, et par une appropriation parfois excessive du principe de précaution ⁽³⁷⁾ induisant au passage une forme d’aversion au risque.

Cependant, cette approche globalement à sens unique depuis une vingtaine d’années finit par enfermer les acteurs fonctionnels dans des silos budgétaires, sans leur permettre de disposer de l’ensemble des leviers (infrastructure, numérique, RH, etc.) nécessaires à la mise en œuvre de leur politique fonctionnelle. En outre, le découpage fonctionnel des budgets n’incite pas les responsables à appréhender l’impact économique de leurs décisions, dans la mesure où souvent ils ne disposent sur leur périmètre que d’une partie de l’équation budgétaire : soit la location, soit l’achat ; soit la rémunération de personnels opérant en régie, soit l’externalisation du service.

La délicate conciliation de la simplification et de la subsidiarité en matière d’organisation budgétaire

Concilier la simplification et la subsidiarité dans le domaine budgétaire ne constitue pas une évidence, car l’atteinte de cet objectif dépend du but poursuivi par la simplification et de la manière dont la technique budgétaire est appréhendée.

En premier lieu, la simplification de l’organisation budgétaire peut déboucher sur deux résultats diamétralement opposés, selon qu’elle sera opérée au profit de la fonction finances ministérielle ou au profit des responsables locaux, en l’espèce les chefs de corps ou équivalents. Simplifier l’organisation budgétaire pour la chaîne finances d’un ministère consistera par exemple à réduire le nombre de BOP et d’UO ⁽³⁸⁾, généralement par un mouvement de centralisation des responsables budgétaires associés, à professionnaliser les acteurs financiers en diminuant leur nombre au profit du renforcement de leur expertise métier, et à faciliter les modalités de suivi de l’exécution d’une ressource budgétaire limitée. A contrario, simplifier l’organisation budgétaire au profit d’un chef de corps supposera d’augmenter la réactivité sur le terrain afin de lui permettre de délivrer des effets, de renforcer sa capacité à engager localement les dépenses nécessaires à la réalisation de ses missions, de massifier les différents crédits mis à sa disposition en lui permettant de faire de véritables choix de commandement, ce que ne permettent pas les budgets « contraints » des bases de défense ⁽³⁹⁾.

En second lieu, la mise en œuvre de la subsidiarité dans ce domaine impose de dépasser certains freins liés à la technique budgétaire. Le Système d’information (SI) financier de l’État, Chorus, n’incite pas à la subsidiarité dans la mesure où le budget ne peut pas être suivi dans ce SI par le ministère, à un niveau inférieur à l’UO, que ce soit en Autorisation d’engagement (AE) ou en Crédit de paiement (CP). Ainsi, la subsidiarité suppose un certain degré de confiance ou, selon le point de vue, une forme de prise de risque puisque les enveloppes budgétaires allouées par les RUO sous forme de « droit de tirage » peuvent être dépassées sans possibilité de verrou technique dans Chorus. À défaut, sa mise en œuvre peut entraîner un coût administratif correspondant aux dispositifs de contrôle analytique et de comptes rendus mis en place hors Chorus par les RUO, afin de s’assurer de la maîtrise des dépenses d’un budget souvent insuffisant, comme cela était déjà le cas à l’époque des budgets de fonctionnement des chefs de corps. Le défi consiste donc désormais à faire confiance, à former les responsables budgétaires et à fixer des objectifs de résultat en limitant le nombre de contrôles intermédiaires.

En dépit du contexte budgétaire actuel, la prise de risque doit pouvoir être assumée, en particulier pour les dépenses de fonctionnement (condition du personnel, formation, préparation opérationnelle, achats de petits matériels, dépenses de soutien général, etc.). En effet, à la différence des dépenses d’investissement, elles sont moins sujettes au phénomène de décalage d’un exercice budgétaire à l’autre, source de complexité dans le domaine budgétaire, entre les bons de commande (financés par des AE) et les factures (financées par les CP).

Vers un nécessaire renforcement de la finalité opérationnelle

Sans remettre nécessairement en cause l’organisation budgétaire générale du ministère des Armées, des propositions peuvent être envisagées dans la continuité des initiatives prises récemment par les armées afin de renforcer la réactivité opérationnelle.

Privilégier la finalité opérationnelle en organisant la culture économique

De manière générale, les futures évolutions envisagées dans l’architecture budgétaire devraient s’attacher à exclure la séparation des crédits correspondant à une même finalité opérationnelle, afin de renforcer la culture économique à tous les niveaux. Cette recherche d’efficience par le raisonnement en coût complet n’est pas récente. Déjà Bernard Tricot indiquait lors de sa conférence de 1967 devant l’IHEDN que « nous développons beaucoup au ministère des Armées depuis quelque temps les études de coûts : coût-efficacité sous l’angle opérationnel » ⁽⁴⁰⁾.

Pourtant, nombreux sont aujourd’hui les exemples de budget ne permettant pas le raisonnement en coût complet. Nous pouvons citer le cas des véhicules de la gamme commerciale dont le financement repose, pour des considérations historiques, sur des budgets distincts selon qu’il s’agisse de les acheter (budget du SCA), de les louer (budget des BdD ou budget des armées, selon les BdD ou la nature des missions) ou de financer les bornes électriques (budget infrastructure du SGA). Ce découpage excessif des budgets par nature nuit à la culture économique des décideurs et peut aboutir à des décisions contraires à la bonne gestion des deniers publics : tel est le cas, pour prendre un autre exemple, du refus de prise en charge d’un billet d’avion pour un vol intérieur à la France lors d’un retour d’une affectation outre-mer et à l’étranger, pouvant aboutir au financement, certes sur un autre budget, d’une nuit d’hôtel et d’un billet de train pour un coût final plus élevé.

Dans le même esprit, le regroupement décidé en 2015 de la masse salariale du ministère au sein du P212 peut interroger, dans la mesure où les employeurs, c’est-à-dire les quatre programmes de la mission Défense et leurs BOP respectifs, sont les demandeurs de la ressource humaine, tant en quantité qu’en qualification. Sans tomber dans un débat purement périmétrique, il importe également de ne pas perdre de vue que l’activité et la préparation opérationnelles réalisées sous l’autorité du Céma ont un impact direct sur une partie de la masse salariale, l’EMA n’étant pourtant aucunement responsabilisé budgétairement en la matière.

Tout en veillant à la qualité du suivi budgétaire, le développement de la culture économique constitue un axe d’effort de l’organisation budgétaire au bénéfice de la finalité opérationnelle, l’exemple des budgets en opération pouvant être une source d’inspiration.

S’inspirer de l’organisation budgétaire des Opérations extérieures (Opex)

L’organisation budgétaire en Opex prévue en cas de déploiement des forces armées françaises tranche, par sa simplicité, avec celle prévalant sur le territoire national. Sous la responsabilité du sous-chef d’état-major Opérations de l’EMA, un budget unique a vocation à financer la quasi-exclusivité des besoins des forces déployées en opération, quelle que soit leur nature, à l’exception principalement des équipements, du carburant opérationnel et de l’acheminement stratégique vers les théâtres d’opérations. Les silos budgétaires organisés en métropole entre armées et services pour les crédits de fonctionnement courant (formation, recrutement, alimentation, location, condition du personnel, communication, etc.) n’existent donc pas en opération extérieure. Cette priorité accordée à la finalité opérationnelle se révèle particulièrement efficace en combinant à la fois simplicité, en raison d’un budget quasi unique dédié à l’opération en cours, et subsidiarité, la responsabilité de RUO étant généralement confiée localement au directeur du commissariat de la force déployée qui est également le conseiller financier du commandant des forces déployées.

La création en 2024, sous l’autorité du Céma, du nouveau CPA (Commandement pour l’Afrique) pourrait être l’occasion de regrouper au sein d’une UO unique l’ensemble des moyens budgétaires nécessaires à la réalisation des missions du CPA sur le périmètre géographique de l’Afrique centrale et occidentale. Cette évolution à envisager après une année de transition, afin d’apprécier les besoins budgétaires produits par le futur format d’emploi agile et nomade des forces françaises en Afrique, permettrait de privilégier la finalité opérationnelle et de simplifier significativement l’organisation budgétaire en regroupant des crédits actuellement ventilés sur une trentaine d’UO ⁽⁴¹⁾.

De la même manière, à l’occasion du pivot géostratégique des enjeux de sécurité vers le flanc Est pour les forces armées françaises, l’organisation budgétaire des principales Missions opérationnelles (MISSOPS) de cette zone géographique pourrait être questionnée. Bien que n’étant pas considérées comme des opérations extérieures au sens de l’article 35 de la Constitution et de l’article 5 de la Loi de programmation militaire ⁽⁴²⁾, les MISSOPS mériteraient de disposer d’une organisation budgétaire simple tournée vers leur finalité opérationnelle, sous la forme d’une UO interarmées unique par zone rattachée à l’un des BOP de l’EMA. Par défaut, les Armées, directions et services (ADS) financent pour l’instant sur leurs budgets respectifs les besoins exprimés au titre des MISSOPS selon une approche par nature, ce qui ne facilite d’ailleurs pas la traçabilité interne et parlementaire des dépenses.

Ainsi, sans aller jusqu’à une interarmisation complète des budgets d’armée, la nécessaire anticipation des bascules entre les différentes phases de compétition, de contestation, voire d’affrontement mérite d’orienter l’organisation budgétaire vers la finalité opérationnelle, que ce soit à l’étranger ou sur le territoire national.

Renforcer les leviers à la main de l’exécutif zonal

Dans son rapport du 1^er mars 1971, Bernard Tricot préconisait un effort dans l’emploi des ressources devant « être fait dans toute la mesure compatible avec les finalités militaires et avec la nécessité de pouvoir passer sans délai du temps de paix au temps de crise ou de guerre » ⁽⁴³⁾.

Sur le territoire national, les sept Officiers généraux de zone de défense et de sécurité (OGZDS), conseillers militaires des préfets de zone ⁽⁴⁴⁾, notamment dans le cadre de la gestion de crise, sont responsables de la coordination des moyens des armées, des services de soutien et des organismes interarmées contribuant à la défense civile. À ce titre, ils assurent le Contrôle opérationnel (OPCON) des forces engagées dans leur zone en soutien des autorités civiles. Afin de tenir pleinement compte de leur rôle de pivot civilo-militaire au niveau zonal en cas de crise, la responsabilité du budget interarmées confiée depuis 2011 aux commandants de BdD (dans le domaine de l’infrastructure, du soutien courant et de l’amélioration du cadre de vie) pourrait être transférée aux OGZDS et aux trois Commandants de zone maritime ⁽⁴⁵⁾ (CZM), leurs homologues pour la défense maritime du territoire, avec un double objectif d’anticipation et de réactivité. Anticipation, pour la chaîne de l’Organisation territoriale interarmées de la défense (OTIAD), du passage entre les différentes phases de compétition–contestation–affrontement, laquelle est indispensable dans un contexte mondial de durcissement des rapports de force et de multiplication des menaces hybrides sous le seuil et sur nos arrières. Quant à la réactivité, elle serait accrue en octroyant à l’échelon zonal la nécessaire épaisseur budgétaire, actuellement « très réduite » au niveau des BdD selon la Cour des comptes ⁽⁴⁶⁾.

Cette proposition peut paraître de prime abord à contresens de l’objectif de subsidiarité. En réalité, outre la réduction significative du nombre d’UO (de 45 à 10 environ ⁽⁴⁷⁾ sur le périmètre de la métropole), elle permettrait de déléguer au niveau zonal des décisions d’arbitrage réalisées à ce jour au niveau central par le CICoS, sous réserve d’offrir au niveau zonal des possibilités de fongibilité, actuellement limitées ⁽⁴⁸⁾. Cette évolution reviendrait par ailleurs à appliquer au budget de fonctionnement interarmées la logique d’organisation éprouvée dans le domaine opérationnel entre les niveaux stratégiques (EMA), opératifs (niveau zonal) et tactiques (niveau local). Par ailleurs, en raison du nombre restreint d’OGZDS, ce niveau zonal serait davantage incité à déléguer des enveloppes budgétaires au niveau local, favorisant ainsi une plus grande subsidiarité au profit des unités ⁽⁴⁹⁾. Relais locaux des OGZDS, les commandants de BdD continueraient à garantir la coordination des soutiens sur leur périmètre.

Les commissaires généraux délégués, directeurs des Plateformes commissariat (PFC), pourraient être les gestionnaires des UO au profit de l’OGZDS. Ce schéma, qui s’inspire de l’organisation des opérations extérieures, permettrait aux directeurs de PFC rattachés à un OGZDS de concentrer à des fins opérationnelles la panoplie des leviers budgétaires, financiers et contractuels, dans la mesure où ils sont déjà responsables du pouvoir adjudicateur et chefs de service exécutant, leur permettant d’appuyer aujourd’hui les OGZDS en cas de crise dans les domaines contractuels et de l’exécution financière. Une telle évolution favoriserait, par ailleurs, la mise en cohérence et simplification des directives fonctionnelles dans ces trois domaines complémentaires (pilotage budgétaire, achats et exécution financière), ainsi qu’un potentiel alignement des périmètres géographiques d’attribution pour ces trois domaines de responsabilité. En réalité, cette proposition n’est pas vraiment nouvelle puisque son esprit peut être retrouvé dans le rapport Bouchard de 1874 ⁽⁵⁰⁾ : « Il importe, en effet, de centraliser, entre les mains du fonctionnaire placé près du général en chef, toutes les ressources financières qui doivent être employées, sous l’impulsion d’une volonté unique, pour l’exécution d’un plan d’ensemble. C’est alors l’intendant d’armée, banquier général de l’armée, qui sous-délègue les crédits aux divers services, suivant les besoins, dont le général en chef est le seul juge ».

Conclusion

Face au risque croissant d’une guerre de haute intensité aux frontières de l’Europe et face à l’augmentation des menaces hybrides, sans omettre les besoins de gestion de crise de différente nature (sanitaire, climatique, etc.) sur le territoire national ⁽⁵¹⁾, il importe de redonner la priorité à la finalité opérationnelle au sein du ministère des Armées et d’anticiper, dès la phase de compétition, une architecture budgétaire permettant de soutenir, en cas de crise, les nécessaires bascules d’effort avec réactivité. Sans perdre de vue les obligations juridiques incombant aux acteurs budgétaires ⁽⁵²⁾, l’alignement de la responsabilisation budgétaire des acteurs du ministère sur la finalité opérationnelle de leurs attributions serait de nature à améliorer leur implication dans les conséquences budgétaires de leurs actions et les contraindrait, par ailleurs, à optimiser à leur niveau les moyens alloués dans un contexte contraint.

Les efforts à faire en termes de simplification et de subsidiarité budgétaires supposent dans le même temps d’améliorer la réactivité des formations administratives dans le domaine des achats, dans la continuité de l’avancée permise par la généralisation des cartes achats auprès des chefs de corps et équivalents. À ce titre, les réflexions en cours au sein du ministère des Armées afin d’accorder localement ou zonalement des marges de manœuvre supplémentaires dans le respect de l’application du Code de la commande publique (CCP) sont prometteuses. Ainsi, sans aller jusqu’à une interarmisation complète des budgets d’armée, un recentrage de l’organisation budgétaire sur la finalité opérationnelle des dépenses de fonctionnement, que ce soit à l’étranger ou sur le territoire national, permettrait de piloter avec une plus grande efficacité les bascules entre les différentes phases de compétition, de contestation voire d’affrontement.

(1) Lecornu Sébastien, Vers la guerre, Plon, 2024, p. 127.

(2) SGDSN, Revue nationale stratégique 2022 (http://www.sgdsn.gouv.fr/).

(3) Cf. décret n° 61-307 du 5 avril 1961 portant organisation de l’administration centrale du ministère des Armées (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000492550).

(4) Dives Michel, « Défense en France - Conclusion de la Commission d’étude des structures - La Délégation ministérielle pour l’armement a dix ans - Mise sur pied d’unités militaires spécialisées dans la lutte contre le feu » RDN n° 299, avril 1971, p. 669-674 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=12836&cidrevue=299).

(5) Gaymard Hervé, « Allocution au Colloque “Le SGA du ministère des Armées”, 17 avril 2023 », Lettre numérique n° 50 (https://www.charles-de-gaulle.org/).

(6) Tricot Bernard, Rapport de la commission d’étude des structures du ministère d’État chargé de la défense nationale, 1^er mars 1971.

(7) Ibid.

(8) Colonel René Becouze, lieutenant-col. Jean-Louis Galusinski, lt-col. Gilles Gamba, et al., Le budget de fonctionnement (Mémoire), direction de l’Enseignement militaire supérieur de l’Armée de terre, 12^e Brevet technique d’études militaires (BTEM), juin 1992.

(9) Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Le projet de loi de finances pour 2009, Tome VI, Défense - Préparation et emploi des forces (Avis n° 102), Sénat, 2009 (https://www.senat.fr/).

(10) Loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (https://www.legifrance.gouv.fr/).

(11) Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, « 2001 – 2021 : la LOLF a 20 ans », 2 août 2021 (https://www.economie.gouv.fr/lolf-20-ans).

(12) P178, P212, P146, P144, sans omettre le P152 de la Gendarmerie nationale, alors rattaché au ministère de la Défense avant son transfert au ministère de l’Intérieur en 2009.

(13) Cf. Projet annuel de performance (PAP) 2024 – P140 - Enseignement scolaire public du premier degré (https://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/21408).

(14) Décret n° 2003-1382 du 31 décembre 2003 fixant les attributions de la Direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information de la défense, Dirisi (https://www.legifrance.gouv.fr/).

(15) Décret n° 2005-1152 du 12 septembre 2005 modifiant le décret n° 2000-1178 du 4 décembre 2000 (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000238431).

(16) Décret n° 2009-1494 du 3 décembre 2009 portant création du Service du commissariat des armées (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000021384531).

(17) Création de la Structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la Défense (Simmad) en 2000, remplacée par la Direction de la maintenance aéronautique (DMAé) en 2018 ; création de la Structure intégrée de maintenance des matériels terrestres (SIMMT) en 2010.

(18) Notamment le BOP soutien des forces du P178, le BOP Dirisi relevant du P178 et le BOP crédits de la politique immobilière du P212.

(19) Volume ramené à 55 en 2024, dont 10 outre-mer et à l’étranger.

(20) Cour des comptes, Rapport sur le bilan de la création des bases de défense, 5 juin 2024 (https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2024-06/20240605-S2024-0682-Bilan-creation-bases-de-defense.pdf).

(21) Source interne.

(22) Rapport de la commission d’étude des structures du ministère d’État chargé de la Défense nationale, 1^er mars 1971. Dives Michel, « Défense en France - Conclusion de la Commission d'étude des structures », RDN, n° 299, avril 1971, p. 669-671 (https://www.defnat.com/e-RDN/vue-article.php?carticle=12836).

(23) Macron Emmanuel, « Discours du président de la République aux cadres dirigeants de l’État », 12 mars 2024 (https://www.elysee.fr/front/pdf/elysee-module-22377-fr.pdf).

(24) Lecornu Sébastien, « Discours du ministre des Armées à l’École militaire », 6 septembre 2023.

(25) Lettre n° D-23-001073/EMA/MGA/NP du 20 février 2023 relative à la politique interarmées de la simplification.

(26) Source interne.

(27) Note n° 502803/ARM/EMAT/SCPS/BPFB/NP du 11 avril 2024 relative au retour d’expérience de l’emploi de l’enveloppe « réactivité » 2023 au sein des formations de l’Armée de terre.

(28) Source interne.

(29) Mission de contrôle entreprise par la 4^e chambre de la Cour des comptes.

(30) Cour des comptes, op. cit.

(31) Tricot Bernard, « Le budget des armées », conférence prononcée à l’Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) le 21 février 1967, n° 0232/IHEDN/DE.

(32) Par exemple, tous les services de soutien interarmées ne sont pas dotés d’un BOP.

(33) Décrets n° 61-306 (https://www.legifrance.gouv.fr/), n° 61-307 (https://www.legifrance.gouv.fr/), n° 61-316 (https://www.legifrance.gouv.fr/) du 5 avril 1961.

(34) Rapport social unique 2023 du ministère des Armées (https://www.defense.gouv.fr/).

(35) Apparition de la notion d’autorité fonctionnelle renforcée à partir de 2014 au sein du ministère des Armées.

(36) Combrexelle Jean-Denis, Les Normes à l’assaut de la démocratie, Éditions Odile Jacob, 2024, 208 pages.

(37) Principe de précaution, introduit le 1^er mars 2005 dans la constitution de la V^e République.

(38) La mission Défense compte 47 BOP et 181 UO en 2024.

(39) Cour des comptes, op. cit.

(40) Tricot Bernard, « Le budget des armées », op. cit.

(41) Nombre moyen des UO sur lesquelles étaient répartis les budgets utilisés par les forces prépositionnées au Gabon, au Sénégal et en République de Côte d’Ivoire.

(42) Loi n° 2023-703 du 1^er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFARTI000047915025).

(43) Tricot Bernard, Rapport, op. cit., p. 2.

(44) Article R 1211-2 du code de la Défense (https://www.legifrance.gouv.fr/).

(45) Décret n° 2004-112 du 6 février 2004 relatif à l’organisation de l’Action de l’État en mer, AEM (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000611843).

(46) Cour des comptes, op. cit.

(47) Outre les 7 OGZDS, il faut tenir compte, en métropole, des 3 CZM.

(48) Cour des comptes, op. cit.

(49) Le CICoS a expérimenté en 2024 la mise en place d’enveloppes de réactivité sur le budget interarmées.

(50) Bouchard Léon, Rapport à M. le ministre de la Guerre, fait au nom de la Commission mixte chargée de préparer un projet de loi sur l’administration de l’armée, A. Wittersheim, 1874 (https://gallica.bnf.fr/).

(51) RNS 2022, op. cit.

(52) Ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045398055).