La coopération en matière d’aide humanitaire et de secours en cas de catastrophes (Humanitarian Assistance and Disaster Relief – HADR) est un thème d’importance croissante dans les relations internationales contemporaines. Les catastrophes naturelles se multiplient sur la planète, liées principalement, mais pas exclusivement, au changement climatique, appelant partout des réponses collectives. Paradoxalement cependant, parler du rôle croissant de l’HADR dans la coopération internationale, c’est d’abord parler de l’importance croissante de l’HADR comme instrument de compétition internationale. Dans un contexte de rivalité croissante entre grandes puissances, le caractère coopératif de l’HADR est de plus en plus influencé par des considérations géopolitiques. L’HADR est devenue, depuis le début du siècle, un instrument majeur dans la lutte d’influence entre puissances et de fait, de plus en plus compétitive. Bien que de manière inégale selon les régions, elle se transforme progressivement en un jeu à somme nulle.

Dans ce processus, les États récipiendaires entendent parfois jouer un rôle accru, sans lien toujours avec leurs propres capacités, mais obligeant les États donateurs à s’adapter à leur volonté d’appropriation de l’activité.

La signification changeante des opérations d’HADR

L’aide humanitaire en cas de catastrophe n’a jamais été uniquement l’expression d’un devoir moral, un outil bénin d’assistance exceptionnelle aux populations vulnérables. Les considérations géopolitiques n’ont jamais non plus été absentes de la conduite des opérations. Elle a toujours été pour ses acteurs, une occasion de démontrer leurs capacités ainsi que leur engagement dans la région dans laquelle ils opéraient, offrant en outre des opportunités de constitution de coalitions et d’engagements avec de nouveaux partenaires. Elle évolue cependant aujourd’hui en raison d’un changement de perception de la nature des menaces et d’une compréhension différente de l’environnement sécuritaire mondial.

Ce changement traduit, d’abord, une évolution de la perception des menaces. Cette dernière reste toujours liée aux rivalités de pouvoir, mais les menaces sont désormais, davantage que par le passé, liées à des préoccupations sécuritaires non traditionnelles dont les catastrophes naturelles constituent une dimension importante. À une époque où la légitimité de la guerre en tant que politique étatique s’amenuise, la capacité à apporter une réponse humanitaire aux catastrophes, naturelles ou non, devient presque inévitablement un instrument d’influence.

Il est, ensuite, la conséquence du changement climatique. C’est désormais un lieu commun que d’affirmer que, dans un contexte humanitaire, le changement climatique revêt une importance croissante, à la fois comme multiplicateur de risques – perçu notamment comme un risque existentiel par nombre d’États insulaires –, et comme facteurs d’épuisement des ressources. Il est en outre perçu comme susceptible de modifier l’environnement opérationnel dans lequel évoluent les armées. Il a, par conséquent accru le caractère stratégique de l’HADR ainsi que l’attention qu’elle reçoit.

La militarisation est aussi un facteur de l’importance et de la politisation des opérations d’HADR. L’augmentation du nombre de catastrophes liées au dérèglement climatique fait des forces armées, mobilisables à tout moment, un acteur de plus en plus indispensable. En effet, bien que les opérations d’HADR ne soient pas leur raison d’être première, les forces armées consacrent plus de temps qu’opérations d’HADR qu’aux opérations de combat elles-mêmes. De leur point de vue, la capacité d’intervention dans les opérations d’HADR est un indicateur de la préparation opérationnelle des forces conventionnelles. Toutefois, cette militarisation confère inévitablement aux opérations d’HADR une dimension potentiellement coercitive même si elle contribue à adoucir l’image des armées et leur acceptation par les populations locales. Dans ce contexte, les opérations d’HADR nécessitent parallèlement, et de plus en plus, les efforts coordonnant de multiples agences et en particulier la coopération civilo-militaire pour impliquer tous les acteurs concernés dans les phases de préparation, de réponse et de reconstruction.

On observe parallèlement un phénomène de politisation de l’HADR. Cette politisation n’est pas exclusivement liée à la militarisation des opérations d’aide humanitaire et de secours en cas de catastrophe, mais elle a un impact croissant sur ces opérations. Le degré de pénétration politique des acteurs impliqués dans les opérations d’HADR a un impact significatif sur la logistique et donc sur le degré d’efficacité de ces dernières qui ne peuvent être mises en œuvre qu’avec l’accord des pays bénéficiaires, tandis que la possession de bases militaires à l’étranger est également un facteur facilitant.

En outre, les opérations d’HADR interviennent rarement dans un vide historique et politique. Le bagage historique joue souvent un rôle dans la perception des opérations par les populations et gouvernements des pays affectés par les catastrophes. Les missions de sauvetage conduites à la suite de catastrophes naturelles, en revanche, offrent des opportunités de changement dans les relations entre le pays fournisseur et le pays récipiendaire des opérations d’HADR. Ces dernières recèlent donc un potentiel d’influence considérable sur les relations internationales des pays concernés.

L’émergence de nouveaux acteurs affecte enfin également le rôle et l’importance de l’aide humanitaire et des secours en cas de catastrophe. L’impact des opérations varie en fonction de l’intention du fournisseur d’aide. Les besoins croissants en capacités d’HADR d’une majorité d’États côtiers ou insulaires de l’océan Indien, combinés à la polarisation croissante des relations internationales et régionales, font sans aucun doute de l’HADR, un instrument de compétition stratégique, la polarisation conférant aux pays bénéficiaires une marge de manœuvre considérable dans le processus.

Faire évoluer l’existant

Il y a donc nécessité de faire évoluer l’existant, dans une phase ou personne ne sait véritablement comment procéder. De fait une telle entreprise est susceptible de se heurter à plusieurs contraintes.

Dans le Pacifique comme dans l’océan Indien, l’ampleur et la diversité des espaces concernés militent contre un dispositif unique, même si la perspective de catastrophes de grande ampleur comme le tsunami de 2004 ne peut être totalement écartée. Dans l’océan Indien, les rares initiatives de développement de mécanismes de coordination de l’HADR ont lieu dans le cadre des sous-systèmes régionaux comme l’Initiative du Golfe du Bengale pour une coopération technique et économique multisectorielle (Bay of Bengal Initiative for MultiSectoral Technical and Economic Cooperation – BIMSTEC). Les organisations régionales, comme l’Association des États riverains de l’océan Indien (Indian Ocean Rim Association – IORA), ne sont jamais allées au-delà de la définition d’un cadre normatif, certes indispensable, mais ne répondant pas au besoin opérationnel.

Cette situation trouve sa source dans la faiblesse des capacités que la plupart des États régionaux sont capables de mobiliser pour l’HADR. Le nombre de pays capables de fournir des moyens pour la projection de matériels de secours est limité et inégalement réparti autour de l’océan Indien (comme du Pacifique du reste).

Ces capacités limitées ne freinent pas la volonté d’une plus grande participation et d’une plus grande appropriation de l’HADR par les États concernés. Ce phénomène constitue probablement l’évolution la plus significative en la matière et ne peut être ignoré, même s’il ne fait que compliquer toute tentative de rationalisation de la coopération régionale.

Enfin, les États susceptibles de constituer les principaux piliers de toute architecture future en matière d’HADR, sont également ceux dont le fardeau historique et politique dans les régions concernées est sans doute le plus lourd. La réalité de ce dernier n’a, en l’occurrence, aucune importance. Seule compte la perception qu’en ont les partenaires actuels ou potentiels et son instrumentalisation éventuelle.

Dans ces conditions, le succès de toute future architecture de l’HADR, qu’il s’agisse du Pacifique ou de l’océan Indien, dépendra de la capacité à prendre en compte ces différentes contraintes. Il y a une particulière nécessité à faire en sorte que les États récipiendaires soient parties prenantes au processus de coordination et participent à son élaboration, sans rester de simples récipiendaires occasionnels

Quelques pistes de réflexion

On peut s’interroger sur les possibles traductions institutionnelles et opérationnelles des considérations qui précèdent. Dans cette perspective, il paraît souhaitable de prendre en compte ce qui se fait ailleurs, non toutefois sans constater préalablement que s’il est possible de s’inspirer de ce qui se fait dans diverses parties de l’Indo-Pacifique. Il n’y a pas véritablement de modèle. Il serait par exemple tentant, au regard de l’absence de mécanisme de coordination régionale dans l’océan Indien, de vouloir y créer l’équivalent de ce qu’est l’Accord FRANZ ⁽¹⁾ pour le Pacifique. Toutefois, si FRANZ est un mécanisme remarquable et qui a démontré à maintes reprises son utilité, le dernier exemple en date étant l’intervention au Vanuatu à la suite du tremblement de terre qui a frappé l’île, le 17 décembre 2024, il montre aussi quelques insuffisances, capacitaires et organisationnelles liées à l’ensemble des contraintes émergentes (principalement capacitaires) énumérées précédemment, notamment de l’émergence d’acteurs comme la Chine, pour lesquels l’HADR est un puissant vecteur d’influence politique.

De fait, d’autres expériences sont en cours dans le Pacifique, non pour se substituer à FRANZ, mais pour le compléter et le renforcer. La création du Pacific Response Group (PRG) d’initiative australienne, relève de cette catégorie. Le PRG est censé constituer, à terme, un organisme permanant regroupant des personnels militaires des États-membres du South Pacific Defence Ministers’ Meeting (SPDMM). Il ne remettra pas pour autant en question le caractère civil de l’HADR, opérant dans le cadre des structures civiles existantes tandis que la coordination diplomatique entre l’Australie, la France et la Nouvelle Zélande resterait inchangée. Il offrirait, enfin et surtout, la possibilité d’une plus grande intégration des États insulaires du Pacifique.

Il est, de plus en plus, nécessaire de prendre en compte la réalité des conditions existantes. La région de l’océan Indien présente de nombreuses similitudes avec le Pacifique, mais comporte également d’importantes différences. Les mécanismes de coordination de l’HADR y sont notoirement sous-développés, y compris au sein des organismes de coopération régionale qu’est, par exemple l’IORA ou, sous régionales, comme le BIMSTEC, l’une et l’autre étant peu ou pas équipées pour conduire des opérations et la majorité de leurs États membres ne disposant pas des moyens nécessaires à une amélioration drastique de cette situation.

Il serait souhaitable, dès lors, de rapprocher les institutions existantes pour exploiter au mieux de leurs complémentarités. Si l’Indian Ocean Navy Symposium (IONS) est avant tout une instance de dialogue des chefs des marines régionales, elle est en mesure pour cette même raison de mobiliser des moyens opérationnels et l’a fait par le passé, dans le cadre d’exercices opérationnels, notamment lors de la présidence française de l’IONS qui fut précisément consacrée à l’HADR. Sans doute y a-t-il des synergies à rechercher dans ce cadre.

L’IONS pourrait, par ailleurs, être utilisé comme secrétariat permanent d’un mécanisme de coordination pour l’HADR dans l’océan Indien, même si l’IORA peut lui contester ce rôle. L’IONS est peut-être la plateforme la plus prometteuse pour le développement d’un mécanisme de coordination de l’HADR dans l’océan Indien. Le symposium naval de l’océan Indien est politiquement représentatif et s’efforce de promouvoir l’interopérabilité entre marines de l’océan Indien, élément essentiel des opérations d’HADR. Il a également publié des lignes de conduite sur l’HADR et en détaille les principaux mécanismes d’action.

Dans cette perspective, le rôle de coordination pourrait être rempli par l’IONS « HADR Working Group » qui remplirait, alors, un triple rôle. Il jouerait le rôle de secrétariat pour l’océan Indien avec, notamment, une fonction d’influence auprès des États-membres de l’IONS pour une mise en œuvre des provisions des lignes de conduite de l’IONS et serait en charge du renforcement des capacités qui pourrait être confiée à un centre d’excellence créé au sein de l’institution elle-même ou à un pays membre déjà dotée d’une telle institution, comme l’Australie. Enfin, il serait le mécanisme de coordination par défaut à chaque fois que les besoins d’un pays spécifique ou d’une sous-région dépasseraient les capacités de réponses de ces derniers.

Il ferait sens d’inscrire l’HADR au programme des nouvelles institutions de formation et de recherche destinées à la sécurité maritime qui ont été récemment créées par la France au Sri Lanka, à La Réunion, et en Nouvelle-Calédonie. Elle s’y inscrirait au titre de leur contribution au renforcement des capacités dans la région, mais également comme objet de recherche appliquée pour suivre l’évolution du domaine dans ses différentes dimensions et tenter d’apporter les réponses nécessaires.

Conclusion

Quelle que soit la forme finale du ou des mécanismes de coordination mis en place dans l’océan Indien, leur mise en œuvre sera une entreprise techniquement et politiquement complexe. Son initiative ne peut alors que relever d’États légitimes au regard de leurs capacités et de leur expérience, comme de leur représentativité des différentes sous-régions de l’océan Indien. Ils devraient qui plus est, être à la fois politiquement compatibles et rassurant pour les partenaires tiers.

Ces éléments militent en faveur d’une coopération trilatérale entre l’Australie, la France et l’Inde. Les trois pays ont une expérience avérée en matière d’HADR ainsi que des capacités d’intervention dans les différentes parties de l’océan Indien. Ils sont, de surcroît, raisonnablement compatibles politiquement. L’Australie et l’Inde sont membres du Quad, tandis que la France maintient une excellente relation politique avec l’Inde et a commencé un processus de réconciliation avec l’Australie – quatre ans après « l’affaire AUKUS ». Cependant, leur rôle ne saurait être exclusif de celui d’autres éventuels participants. À cette condition, une trilatérale Australie-France-Inde consacrée à l’HADR pourrait enfin, au-delà de son seul caractère humanitaire, constituer un facteur de stabilité régionale.

Bibliographie indicative

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(1) L’Accord FRANZ (France-Australie-Nouvelle-Zélande) est un accord tripartite de coopération signé le 22 décembre 1992 à Wellington entre la France, l’Australie et la Nouvelle-Zélande dans l’optique de « coordonner et de rationaliser l’aide civile et militaire aux États et territoires du Pacifique insulaire victimes de catastrophes naturelles ».