Aucun événement de politique intérieure ne reste jamais limité à ce plan. C’est ainsi que, par les incertitudes politiques sur lesquelles elle débouche, l’agonie du général Franco ne concerne pas seulement l’Espagne : celle-ci n’est pas un rocher isolé, mais un élément d’une structure, et rien de ce qui se passe à Madrid ne peut rester sans répercussions plus ou moins directes dans les autres capitales. À Washington, on se soucie de l’avenir des bases américaines installées sur le territoire espagnol, lequel, par le jeu d’accords bilatéraux, a été inclus dans les dispositifs stratégiques atlantiques bien que l’Espagne ne fasse pas partie de l’Otan. À Bruxelles, on se préoccupe des conditions dans lesquelles pourraient se développer les relations entre la Communauté économique européenne (CEE) et l’Espagne. Pendant plusieurs jours personne, à Madrid, n’a pu prendre une décision à propos du Sahara espagnol, alors que, négligeant une résolution de l’ONU, le Maroc agissait comme s’il était décidé à annexer ce territoire, ce qui suscitait une vive réaction de l’Algérie. Ainsi un événement particulier, et au surplus prévisible, a développé des conséquences très au-delà du lieu où il s’est produit ⁽¹⁾.

On peut formuler une observation similaire à propos de ce qui, au Liban, a pris l’ampleur et la signification d’une guerre civile. Les schémas habituels : droite contre gauche, musulmans contre chrétiens, pauvres contre nantis, ne rendent pas entièrement compte de la complexité de l’affrontement. L’afflux de réfugiés palestiniens a hâté, sans la provoquer entièrement, une catastrophe que les inégalités sociales, la durée du conflit israélo-arabe, le discrédit et la fragilité des institutions rendaient sans doute inévitable. Tous les phantasmes prennent quelque vraisemblance. Les chrétiens maronites redoutent d’être « jetés à la mer » ou reparlent d’un « mini-État des montagnes ». L’existence du grand voisin syrien et la présence sur la frontière sud d’un État hébreu qui pourrait, en occupant une zone frontière, acquérir la maîtrise de son eau, ne rendent pas absurde l’hypothèse d’un démembrement. Tous les États sont concernés par ce drame libanais, ceux du Moyen-Orient, mais aussi ceux qui, à quelque titre que ce soit, sont intéressés par le retour de la paix dans cette partie du monde, et c’est le cas de la France.

L’Espagne et le Portugal devant les « Neuf »

Le 7 octobre, les ministres des Affaires étrangères des neuf pays membres de la Communauté européenne se sont prononcés contre la reprise des négociations entre la CEE et l’Espagne. Ils ont exprimé leur « réprobation » devant les exécutions du 27 septembre [NDLR 2025 : 5 condamnations à mort, les dernières du régime franquiste] et souhaité que soit épargné à l’Espagne « un processus d’escalade de la violence ». La France s’est toutefois employée à atténuer les termes de la décision des Neuf, qui ne suspend pas les conversations avec Madrid, mais « constate » que celles-ci « ne peuvent pas être reprises à l’heure actuelle ». En fait, il s’est agi d’une décision politique, dont la portée technique est faible. Les pourparlers étaient de toute manière au point mort, et ce qui était offert au gouvernement espagnol l’était avec parcimonie et réticence. De son côté l’Espagne, malgré son spectaculaire développement économique, n’est pas encore réellement prête à participer totalement aux risques et aux avantages du Marché commun. Politiquement, si le régime franquiste souhaitait resserrer ses liens avec la CEE, il n’était pas pour autant disposé aux réformes démocratiques souhaitées par les « Neuf ». La décision des ministres des Affaires étrangères des Neuf n’a pas modifié cette situation, et il faudra sans doute attendre un certain temps avant que le problème soit une nouvelle fois abordé, car les dirigeants de l’après-franquisme auront des préoccupations plus urgentes que l’association à la CEE.

Le 3 octobre 1975, l’Assemblée du Conseil de l’Europe avait adopté à l’unanimité une résolution invitant les gouvernements des dix-huit États-membres à apporter une aide économique, financière et technique au Portugal, en estimant que les difficultés économiques de ce pays ne peuvent pas être surmontées sans une aide extérieure. Le 7 octobre, après avoir pris leur décision relative à l’Espagne, les ministres des Affaires étrangères des Neuf se sont mis d’accord sur les modalités d’un soutien financier au Portugal. Les prêts qui seront accordés par la Banque européenne d’investissements (BEI) à des projets d’équipement présentés par les autorités de Lisbonne pourront atteindre 150 millions d’unités de compte (825 M de francs). Ils seront consentis à un taux inférieur de 3 % au taux normal du marché (soit, si l’on prend les données actuelles, à 6,5 %) grâce à une bonification d’intérêts qui sera financée par le budget de la Communauté. Les experts ont déjà calculé que le coût de cette bonification atteindrait 30 M d’unités de compte (165 MF). Quelle qu’ait été la situation économique lors du coup d’État du général de Spinola (25 avril 1974), il apparaît à l’évidence que les luttes politiques qui n’ont cessé depuis n’étaient pas de nature à faciliter l’expansion. Le Portugal est aujourd’hui un pays quasi ruiné, d’où d’énormes capitaux sont partis, vers qui ne se dirigent pas les investissements, dont l’économie (agricole et industrielle) est désorganisée. Ce ne sont pas les prêts de la BEI qui remédieront à cette situation dans les prochains mois, et la décision des Neuf a ainsi une portée plus politique que strictement économique. Elle équivaut à un geste de confiance envers ceux qui, parmi les leaders des divers mouvements, sont attachés à la démocratie.

Le flanc sud de l’Otan

Le 4 octobre, c’est-à-dire entre les exécutions capitales qui ont suscité un mouvement de réprobation, et l’entrée du général Franco dans cette phase humaine au terme de laquelle il a dû renoncer au pouvoir, M. Kissinger et M. Cortina, ministre des Affaires étrangères espagnol, ont confirmé l’accord de principe sur le maintien des bases américaines en Espagne, auquel les deux gouvernements sont arrivés après des négociations qui ont duré près d’un an. L’accord précédent, signé en 1970, avait officiellement pris fin le 26 septembre dernier, mais MM. Kissinger et Cortina avaient décidé de le maintenir en vigueur jusqu’à son renouvellement. Les grandes lignes de sa version révisée sont connues : les Américains continueront d’utiliser leurs bases, mais avec des effectifs réduits ; en échange, l’Espagne recevra une aide militaire représentant entre 500 et 750 M de dollars, soit un montant très inférieur aux demandes espagnoles initiales, qui s’établissaient entre 1,5 et 2 milliards $.

Au même moment, répondant à l’appel du président Ford, la Chambre des Représentants a voté la levée partielle de l’embargo sur les livraisons d’armes à la Turquie. L’approche des élections sénatoriales turques qui devaient avoir lieu le 12 octobre, a influé sur l’attitude de la Chambre. Si le Congrès s’était déclaré pour le maintien des « sanctions » infligées à Ankara en réplique à son action à Chypre, la campagne électorale eût porté le différend turco-américain à la température d’une crise grosse de mesures irrévocables. L’opinion turque, déjà fort agitée par l’embargo américain, n’eût pas laissé d’autre choix au premier ministre que de consommer la rupture avec Washington. Au contraire, le vote du Congrès a été reçu par Ankara comme un geste de bonne volonté, permettant la reprise des négociations sur l’utilisation des bases américaines en Turquie. C’est le sort de ces installations qui, en fin de compte, a incité le Congrès à se montrer accommodant. Du Président à M. Colby, l’ex-directeur de l’Agence centrale du renseignement (CIA), les hommes de l’administration en place n’ont cessé de faire valoir que les bases américaines étaient « vitales » pour la sécurité des États-Unis et de l’Alliance atlantique, non seulement comme postes avancés de la défense commune, mais encore et surtout comme stations d’observation de l’espace soviétique.

Le renouvellement de l’accord hispano-américain et le vote de la Chambre des Représentants ont été accueillis avec soulagement dans les milieux dirigeants de l’Otan, qui s’inquiétaient de l’affaiblissement du flanc Sud de celle-ci, affaiblissement encore aggravé par la crise chronique de l’Italie. Lors de la XXI^e Assemblée annuelle de l’ATA ⁽²⁾ qui s’est tenue à Paris du 20 au 24 octobre, l’amiral Sir Peter Hill-Norton. président du Comité militaire de l’Otan, et le général Alexander Haig, Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR), ont l’un et l’autre insisté sur les dangers qui résultent de cet affaiblissement du potentiel allié sur les rives nord de la Méditerranée. Dans quelle mesure la Grèce se sent-elle moralement affectée par la décision du Congrès ? Comme la France, elle s’est retirée de l’Otan sans quitter l’Alliance, et des négociations bilatérales devraient permettre aux États-Unis de conserver, par le jeu d’accords entre les deux pays, les bases dont ils disposent sur le territoire grec.

Tensions dans le Maghreb occidental

La population du Sahara occidental – y compris les expatriés – administrée par l’Espagne « devrait pouvoir décider de son avenir en toute liberté et dans un climat de paix et de sécurité » : telle était la conclusion essentielle du rapport de la mission des Nations unies qui s’était rendue en mai et juin au Sahara occidental, en Espagne, au Maroc, en Mauritanie et en Algérie. Ce texte recommandait que la procédure pour consulter la population se déroule sous les auspices des Nations unies.

Le 16 octobre, la Cour internationale de justice de La Haye a reconnu – comment aurait-il pu en être autrement ? – que certaines tribus sahraouies se trouvaient, au moment de la colonisation du Sahara occidental par l’Espagne, dans une situation d’allégeance à la monarchie chérifienne. Mais elle a refusé d’en conclure que le territoire lui-même relevait de la souveraineté du Maroc. Selon elle, la décolonisation du territoire doit se poursuivre dans le cadre défini par les résolutions précédentes des Nations Unies, celui de l’autodétermination des populations. Ainsi rédigé, ce texte a fait l’objet d’interprétations différentes. Pour les Marocains, qui n’ont voulu prendre en considération que la première partie de l’avis, la Cour a ratifié la thèse de Rabat. À Madrid et à Alger, on a retenu, à juste titre, que la Cour recommandait le recours à l’autodétermination. Les deux capitales, qui avaient accueilli également avec faveur le rapport de la mission d’enquête des Nations unies, étaient déterminées à poursuivre leur action en vue de l’organisation d’un référendum sous le contrôle des Nations unies. C’était également vers ce but que tendaient les efforts du Front populaire de libération de la Seguiet El Hamra et du Rio de Oro (Front POLISARIO).

Le roi Hassan II, qui avait misé sur une action diplomatique pour parvenir à ses fins et qui attendait beaucoup de l’accord secret passé avec Nouakchott en vue d’un partage du territoire et d’une exploitation commune des immenses gisements de phosphates qu’il contient, ne pouvait ignorer que la cause marocaine perdait du terrain. Pressé d’agir par les partis d’opposition qui s’étaient jetés dans la bataille « pour la libération des territoires occupés », soucieux cependant de ne pas se lancer dans une aventure militaire, il a choisi un moyen terme : en décidant d’organiser une « marche populaire et pacifique », il a désarmé les critiques des partis qui lui reprochaient son « inaction » et il a embarrassé l’Espagne. Mais peut-être a-t-il mis le doigt dans un redoutable engrenage. En effet, le prince Juan Carlos une fois investi des pouvoirs de chef d’État par intérim, a tenu, par son voyage au Sahara, à renforcer le moral de l’armée espagnole dont l’appui lui est indispensable dans cette phase critique de l’après-franquisme ; d’autre part, l’Algérie a immédiatement et fermement réagi. Le 15 juin 1972, le Maroc et l’Algérie avaient signé une déclaration réglant leur différend frontalier dans la région de Tindouf et affirmaient qu’ils entendaient « établir une paix permanente pour les siècles à venir ». Le 30 octobre 1975, l’émissaire du président Boumediene en Espagne, le colonel Ahmed Abdelghani, ministre de l’Intérieur, a réussi apparemment à bloquer le processus de négociation qui avait été amorcé entre Rabat et Madrid en vue d’un arrangement amiable qui aurait permis au Maroc de s’assurer le contrôle du Sahara occidental, quitte à le partager ensuite avec la Mauritanie. Le même jour, l’hebdomadaire Révolution africaine, organe du FLN, se livrait à une attaque sans précédent contre le régime marocain, dont il prédisait l’anéantissement par « une avant-garde révolutionnaire ». et qu’il accusait de « porter un coup de poignard dans le dos de la révolution algérienne ». Si l’on fait la part des outrances verbales, il est à remarquer :

– que les avis de la mission de l’ONU et de la Cour internationale de justice n’ont eu aucun effet (peut-être auraient-elles gagné à être rédigées en termes plus directs) ;
– que le Sahara occidental n’est l’objet de convoitises que depuis que l’on en connaît les richesses minières ;
– que la « solidarité ». maghrébine ou africaine, ne résiste pas aux appétits nationaux ;
– que des populations nomades, par nature insoucieuses et ignorantes des frontières, deviennent l’objet de rivalités à propos de frontières linéaires. Ni les juristes de La Haye, ni les représentants de l’ONU, ne sont parvenus à faire admettre qu’un avis international pouvait avoir, sinon juridiquement (en l’absence d’une autorité internationale) du moins politiquement une valeur supérieure à celle d’une décision nationale. Ce n’est pas un fait nouveau, mais il illustre les limites de l’action des institutions internationales.

Riches-pauvres : la conférence Nord-Sud

Le Maroc ne s’intéresserait probablement pas autant au Sahara occidental si le sous-sol de celui-ci ne renfermait pas autant de phosphates, ce qui représente une richesse potentielle en un temps où les matières premières sont devenues l’un des principaux thèmes de discussions entre les nations. Depuis la « guerre du pétrole » déclenchée par les pays arabes à l’automne 1973, au lendemain de la guerre du Kippour, le problème s’est élargi jusqu’à l’ensemble des matières premières. Mais il ne suffit pas de posséder de telles richesses, il faut encore qu’elles soient intégrées dans un circuit mondial de relations producteurs-consommateurs, ce qui met en cause les relations d’échanges, notamment sur le plan monétaire. Ce problème concerne, fondamentalement, les Nations pauvres et les Nations riches ou plus précisément les nations industrialisées et les nations en voie de développement. Le 13 octobre à Paris, le dialogue Nord-Sud s’est engagé dans une nouvelle phase, à l’initiative de M. Giscard d’Estaing : l’essentiel est qu’on passe des temps de la charité, puis de l’affrontement, à celui de la mise sur pied d’un nouvel ordre économique mondial.

Devant les élèves de l’École Polytechnique, le président de la République a défini les quatre exigences de ce nouvel ordre économique mondial : équilibrage des échanges, équilibrage des activités, équilibrage des monnaies, équilibrage des revenus. Pour parvenir à l’équilibrage des échanges, il faut faire en sorte que les différents pays concernés puissent tirer de leur activité économique des ressources assurant l’équilibre de leur vie extérieure. En premier lieu s’impose la régularisation des cours des matières premières. C’est là un problème qui se présente dans des données moins simples qu’on le croit d’habitude, car si l’on aidait indistinctement toutes les matières premières, c’est-à-dire s’il y avait une espèce de priorité donnée dans le monde à la valorisation des produits primaires par rapport aux autres, ce sont les pays industrialisés qu’on aiderait, en raison de la répartition des ressources minières. Mais la conclusion d’accords sur certains produits n’est pas suffisante, car il faut également se préoccuper de la stabilisation des recettes de certains pays en voie de développement, parce que plusieurs d’entre eux ne sont producteurs d’aucune grande matière première, mais exportent des produits dont les cours peuvent être stabilisés. On peut donc imaginer un système dans lequel les pays industrialisés garantiraient aux pays producteurs un certain niveau de recettes d’exportation quel que soit le cours particulier des produits qu’ils vendent. Il faut en outre penser aux productions naissantes industrielles des autres pays en voie de développement et leur ouvrir l’accès aux marchés des pays industrialisés, car ceux-ci sont les seuls, à l’heure actuelle, à offrir de grands marchés de consommation qui sont protégés, souvent, par des dispositifs douaniers ou contingentaires.

C’est pourquoi, dans le rééquilibrage des échanges, il faut prévoir un système de « préférences généralisées », c’est-à-dire la possibilité, pour les productions des pays en voie de développement, d’accéder directement et sans droits de douane, aux marchés des grands pays industrialisés. Équilibrer les activités implique un effort particulier pour les pays en voie de développement, en premier lieu pour la modernisation des activités agricoles, ensuite pour les transferts de technologie, la coopération industrielle et la promotion des investissements, qui peuvent permettre la valorisation sur place des matières premières. Il faut aussi équilibrer les monnaies. Trois conditions paraissent devoir être réunies : un retour à des parités stabilisées (qui ne sont pas des parités stables), l’égalité de tous les pays dans leurs droits et dans leurs obligations, une action particulière en direction des pays en voie de développement, donc la création d’un « lien » entre la mise sur pied de liquidités mondiales nouvelles et l’aide aux pays en voie de développement. Quant à l’équilibrage des revenus, il suppose un effort de solidarité financier en faveur des pays en voie de développement. En fait, il n’y aura d’ordre économique mondial que s’il y a consensus mondial sur ce système, idée qui n’a pas encore été acceptée par tous. Le dialogue a, de ce point de vue, des vertus incomparablement supérieures à celles de la confrontation, et tel est peut-être le grand mérite de la « Conférence Nord-Sud ».

Les États maîtres de leurs décisions

Tout en se référant à de nombreuses résolutions des Nations unies et aux résultats de plusieurs de réunions organisées sous son égide, les protagonistes de cette Conférence Nord-Sud agissent en tant qu’États, ce qui, une nouvelle fois, met en lumière la relativité de l’autorité des institutions internationales. Ce fait, dont on perçoit souvent mal la signification, a été illustré par plusieurs décisions récentes.

• Début octobre, l’Italie et la Yougoslavie ont signé un accord aux termes duquel la question de Trieste paraît réglée. Depuis la fin de la guerre, Trieste et l’ancienne Istrie se trouvaient dans une situation juridique provisoire. L’Italie « occupait » la ville et le territoire situé au nord, qualifiés de « zone A » ; la Yougoslavie « occupait » la péninsule istrienne, dénommée « zone B ». Les deux pays ont décidé d’entériner en droit cette situation de fait. Ces termes de « provisoire » et d’« occupation » n’avaient plus aucune justification dans la réalité, car Trieste était aussi totalement incorporée à l’Italie que l’Istrie à la Yougoslavie. Et si quelques incidents venaient de temps à autre rappeler l’existence d’un litige, la région était devenue l’un des lieux de passage et d’échange les plus ouverts entre l’Europe de l’Ouest et celle de l’Est. Il ne s’agissait pas seulement d’apurer le passé. MM. Rumor et Minitch, les deux ministres des Affaires étrangères, ont tenu à souligner leur volonté de développer encore les relations économiques entre les deux pays, dont chacun est déjà, cependant, le premier partenaire commercial de l’autre. La relance de l’activité du port franc de Trieste sera l’une des clés de ce développement.

• À la mi-octobre, un petit pays accroché au cercle polaire a secoué la scène diplomatique internationale. En décidant unilatéralement de porter, à partir du 15 octobre, la limite de ses eaux de pêche à 200 milles (360 km) l’Islande a franchi une nouvelle étape sur la voie du « nationalisme maritime » dans laquelle un nombre croissant d’États s’engagent depuis la Conférence du droit de la mer de Caracas en 1974. La mer n’est plus la « res nullius », le patrimoine de personne, c’est-à-dire de tout le monde. Les richesses biologiques ou minérales des océans et de leur sous-sol. leur valeur stratégique ou plus simplement la sauvegarde du patrimoine naturel ont peu à peu amené les États à défendre leurs eaux avec autant d’acharnement que leurs territoires. À la veille de la troisième phase de la conférence des Nations unies, prévue en mars prochain à New York, l’idée d’une « Zone économique exclusive » (ZEE) s’étendant jusqu’à 200 milles des côtes et sur laquelle les droits – et les devoirs – des nations riveraines seront entiers et incontestés, fait son chemin. Venant après une politique protectionniste analogue menée par le Brésil, le Mexique, l’Argentine, l’Équateur, le Sénégal, par exemple, puis par la Norvège, la décision de l’Islande revêt une portée politique considérable. D’autres États se préparent à suivre la voie, et la pêche mondiale comme l’exploitation des richesses marines s’acheminent vers un régime de « chasse gardée » dans une sorte de balkanisation de la mer. Pour pêcher, il faudra désormais payer des taxes importantes ou négocier des accords bilatéraux de compensation ⁽³⁾.

• Le nouveau « Traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle » entre l’URSS et la République démocratique allemande, signé à Moscou le 7 octobre, diffère notablement sur trois points du document analogue signé le 13 juin 1964 pour vingt ans. D’une part, toute allusion à l’éventualité d’une réunification pacifique des deux Allemagne est supprimée. En second lieu, il est spécifié que Berlin-Ouest « ne fait pas partie de la RFA et ne sera pas administré par elle dans l’avenir », alors que Berlin-Est est partie intégrante de la RDA. Enfin, il n’est plus question de traité de paix, et les accords de Potsdam semblent considérés comme caducs. Le traité affirme en effet que « la RDA a réalisé les principes de l’accord de Potsdam en devenant un État souverain indépendant et un membre de l’ONU jouissant des droits civils ». ♦

(1) Quelques jours auparavant, l’empereur Hiro-Hito a effectué un voyage officiel à Washington. C’est le dernier grand dirigeant du camp des vaincus de 1945 à demeurer au pouvoir. Du côté des vainqueurs, seul Tito demeure au pouvoir.
(2) Association du Traité de l’Atlantique : elle regroupe les associations atlantiques nationales qui, bien que privées, sont étroitement liées à l’Otan et se veulent un relais entre celle-ci et les opinions publiques.
(3) Cf. l’article de J.-F. Allibert : « L’enjeu des conférences sur le droit de la mer » dans ce numéro de notre revue.