États-Unis : l’engagement américain dans l’effort de paix au Moyen-Orient

L’accord intérimaire israélo-égyptien, mis au point par le secrétaire d’État Henry Kissinger, n’a pu être conclu qu’au prix d’un engagement des États-Unis accepté par les deux parties. Certaines des garanties qui ont assuré le succès de la médiation américaine figurent dans le texte officiel signé à Genève par Israël et l’Égypte le 4 septembre. D’autres ont fait l’objet de discussions séparées de M. Kissinger avec les deux pays. L’attitude critique qui prévaut, au Congrès, à rencontre de la diplomatie du secrétaire d’État, explique l’extrême prudence des législateurs dans l’appréciation des conséquences possibles de l’engagement américain.

Au titre des engagements inscrits dans le texte officiel figurent :

– l’installation entre forces israéliennes et égyptiennes d’un système de surveillance et de détection avancée partiellement mis en œuvre par des techniciens civils américains (200, dont moins d’une centaine à poste dans le Sinaï) ; le personnel ne pourra être retiré que sur décision des États-Unis ou à la demande des deux parties ;

– l’exécution, par des appareils de l’aviation américaine, de missions de reconnaissance aérienne au-dessus du territoire couvert par l’accord : les résultats en seront communiqués aux commandements des forces israéliennes, égyptiennes et des Nations Unies.

Les engagements pris par le secrétaire d’État envers Israël et l’Égypte sont d’ordre politique, économique et militaire.

En faveur d’Israël, M. Kissinger prévoit :

– une aide supérieure à 2 milliards de dollars pour l’année budgétaire en cours (dont un milliard et demi en armements) : cette aide doit en particulier couvrir les suppléments de dépenses dus à l’abandon des champs pétrolifères du Sinaï et les frais d’aménagement d’une nouvelle ligne de défense ;
– la garantie d’approvisionnement d’Israël en produits pétroliers ;
– une promesse (non confirmée officiellement) de ne pas reconnaître l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) aussi longtemps que cette dernière refusera l’existence de jure d’Israël ;
– l’accélération des livraisons d’armements pour lesquels un accord était déjà acquis.

En faveur de l’Égypte, les États-Unis sont disposés à consentir une aide économique initiale de 650 à 800 millions $ et une aide militaire dont le montant pourrait s’élever à 1 Md $ par an pendant cinq années ; ils donnent en outre à ce pays l’assurance que Washington favorisera la tenue de négociations entre Israël et la Syrie.

Le souvenir des récents revers de la diplomatie de Washington en Asie du Sud-Est et la volonté des législateurs de ne pas être liés, à l’avenir, par des clauses secrètes passées par l’exécutif guident l’action du Congrès dans son appréciation de l’accord intérimaire.

Les parlementaires veulent, en premier lieu, être informés de toutes les implications de cet accord : ils ont pratiquement obtenu satisfaction à l’issue de la manœuvre retardatrice livrée par le Congrès avant de donner son autorisation pour l’envoi de techniciens dans le Sinaï. Les clauses concernant l’aide économique et militaire doivent faire l’objet d’examens approfondis en raison de leurs incidences financières à terme et des risques de déstabilisation (missiles Pershing, aide technologique…).

La moralité de la « diplomatie du dollar » de M. Kissinger, conduisant à résoudre un problème complexe par la fourniture d’aide et l’ouverture de crédits aux deux parties est, de plus, âprement critiquée au Congrès.

Le prix énorme obtenu par Israël en compensation de concessions jugées en définitive secondaires conduit en outre à s’interroger sur les exigences futures d’Israël lorsque viendront en discussion les questions du Golan et de la rive occidentale du Jourdain.

Le rôle des États-Unis apparaît enfin fondamentalement modifié par cet accord dans la mesure où Washington assurera désormais les fonctions de garant. Deux points suscitent en particulier l’inquiétude : la possible réactivation de la diplomatie de Moscou dans la région, et la perspective de voir les États-Unis progressivement impliqués dans les développements des négociations ultérieures, avec le risque de devoir supporter la responsabilité d’échecs face au monde arabe, à Israël et à l’URSS.

Pour les dirigeants américains, la réelle satisfaction éprouvée lors de la conclusion de l’accord intérimaire ne masque pas les difficultés auxquelles la diplomatie de Washington aura à faire face dans le proche avenir. Cet accord ne représente, en effet, qu’une pause dans les tensions du Proche-Orient. Condamné à poursuivre ses efforts de médiation lors des phases suivantes de négociations, le secrétaire d’État ne peut se permettre de limiter à l’accord intérimaire israélo-égyptien les succès de la diplomatie américaine dans la région : les résultats de ses prochaines initiatives seront un élément majeur d’appréciation de l’électorat dans le cadre des élections présidentielles de 1976.

La dernière tournée européenne de M. Schlesinger

Avant de se voir remercié par le président Gerald Ford le 19 novembre 1975, le secrétaire à la Défense Schlesinger s’était rendu successivement en Grande-Bretagne, en Allemagne fédérale (RFA) et en France pendant la période du 23 septembre au 1^er octobre 1975. Les problèmes militaires et politiques concernant l’Alliance atlantique ont été au centre des conversations qu’il a eues avec les responsables de la défense de ces trois pays.

Le séjour de l’ex-ministre américain se situait dans le cadre des responsabilités particulières que les États-Unis entendent assumer au sein de l’Alliance. La période choisie lui conférait toutefois une résonance particulière en raison du relatif refroidissement des relations soviéto-américaines (difficultés rencontrées dans les négociations SALT, premières désillusions après les espérances d’Helsinki) et des problèmes qui affectent actuellement certains pays de l’Otan.

Au terme de ces visites, trois éléments importants doivent être soulignés.

En premier lieu, les États-Unis ont réaffirmé, par le canal du secrétaire à la Défense, l’importance qu’ils attachent à la défense de l’Europe. Cet intérêt s’est traduit par l’accent mis sur le renforcement en cours des forces américaines en Europe par deux brigades et par les discussions portant sur le stationnement et l’emploi éventuel de ces unités dans le dispositif de l’Otan.

Venu en Europe à la veille de l’exercice annuel de déploiement de forces aérotransportées depuis les États-Unis (REFORGER) et du déroulement simultané d’importantes manœuvres interalliées, le ministre a longuement insisté sur la nécessité d’améliorer la valeur des forces de l’Alliance par le biais de la standardisation des armements principaux.

M. Schlesinger a ensuite souligné la nécessité de maintenir une vigilance sans faille en évitant de céder aux tentations nationales de diminuer l’effort de défense (conséquences des difficultés intérieures politiques et économiques de certains pays) ⁽¹⁾.

Le secrétaire à la Défense a enfin tenu à apporter sa contribution à la thèse fréquemment évoquée à Washington d’un réchauffement des relations franco-américaines. Prenant acte de la volonté persistante de la France de refuser toute intégration militaire au sein de l’Alliance, il a manifestement tenu à encourager une coopération plus active. Le haut niveau reconnu à l’effort français dans le cadre de la défense européenne l’a en outre conduit à insister sur le rôle essentiel qui pourrait être celui de la France dans l’effort indispensable et urgent de la standardisation des armements.

Au moment où la puissance du Pacte de Varsovie et la cohérence de ses structures s’imposent à l’évidence et alors que la nécessité de progresser dans les négociations MBFR ⁽²⁾ devient impérative, M. Schlesinger tient pour essentielle l’existence d’une Alliance atlantique résolue et disposant de moyens plus homogènes. Les efforts déployés dans ce sens attestent de la vigueur de ses convictions.

Les thèses défendues par l’ex-secrétaire à la Défense lors de son séjour en Europe étaient, on le voit, de nature à priver d’arguments les parlementaires partisans d’une réduction du contingent américain outre-Atlantique. Il sera donc intéressant de savoir si son successeur. M. Donald Rumsfeld, qu’on dit tout dévoué au Président Gérald Ford, adopte les mêmes vues.

Cuba et les États-Unis

Depuis deux ans, les relations entre les États-Unis et Cuba se sont incontestablement améliorées. Mais la réconciliation définitive entre Washington et La Havane sera sans aucun doute assez longue. En effet, le contentieux entre les deux pays reste lourd. De plus, la proximité des élections présidentielles incite l’Administration à limiter ses initiatives.

À partir de 1973, un léger rapprochement s’est esquissé entre les États-Unis et Cuba. Les deux pays ont signé un accord sur la piraterie aérienne ; diverses personnalités politiques nord-américaines se sont rendues à La Havane ; les États-Unis ont autorisé les filiales argentines de trois de leurs firmes automobiles à vendre des véhicules à Cuba ; enfin, en juillet 1975, à San José de Costa-Rica, les États-Unis ont joint leur vote à celui des pays latino-américains favorables, dans leur majorité, à la levée des sanctions collectives contre La Havane.

Mais les principaux problèmes qui opposent les deux pays demeurent. Le 23 septembre 1975, devant la commission des affaires étrangères de la Chambre des Représentants, M. Williams Rogers, secrétaire d’État adjoint pour les Affaires interaméricaines, a rappelé les points que soulèveraient les États-Unis lors d’éventuelles négociations. Sur le plan humanitaire, Washington s’estime directement concerné par la situation des Droits de l’Homme à Cuba : présence de prisonniers politiques (dont huit citoyens nord-américains) ; impossibilité pour les familles séparées d’être réunies (un demi-million de réfugiés cubains vivent aux États-Unis). Dans le domaine financier, Washington réclame 2 Mds $ de compensation pour les biens nord-américains expropriés par le régime castriste. Enfin, politiquement, les États-Unis ne peuvent admettre le soutien actif accordé par La Havane aux indépendantistes portoricains et, de manière plus générale, aux révolutionnaires du sous-continent.

De son côté, le 28 septembre 1975, M. Fidel Castro a réaffirmé ⁽³⁾ avec force l’appui de Cuba « au peuple portoricain en lutte pour sa libération ». Il a également souligné que l’embargo commercial des États-Unis restait, pour l’essentiel ⁽⁴⁾, encore en vigueur : le dirigeant cubain rappelait ainsi que la levée totale de l’embargo constitue toujours pour La Havane un préalable à l’ouverture de négociations avec Washington. M. Fidel Castro n’a pas évoqué le problème de Guantanamo mais il est évident que le sort de cette base nord-américaine implantée sur le territoire cubain serait au centre d’éventuelles négociations entre les deux pays.

Jusqu’aux élections présidentielles nord-américaines, il est peu probable que Washington prenne des initiatives pour apurer son contentieux avec La Havane. Le Président Ford doit en effet ménager l’électoral et les parlementaires conservateurs. Ces derniers n’apprécient guère la politique de détente amorcée avec Cuba et ont d’ailleurs justifié par la « menace communiste cubaine » la nécessité pour les États-Unis de demeurer dans la zone du canal de Panama. En outre, les réfugiés cubains naturalisés américains constituent une part non négligeable de l’électorat dans les États de la Floride, de New York et du New Jersey.

Pour les États-Unis, l’affaire cubaine a cessé de peser sur leurs relations avec les autres pays du sous-continent : c’est désormais la négociation avec le Panama qui requiert toute l’attention de l’Administration. Quant au gouvernement cubain il paraît actuellement donner la priorité aux rapports avec les autres pays latino-américains au sein desquels il cherche à accroître son influence. En définitive, la normalisation des relations entre Washington et La Havane semble dans l’ordre des choses, bien qu’elle ne présente pas un caractère d’urgence pour l’un ou l’autre pays.

Pays-Bas : restrictions budgétaires et politique de défense

Les caractéristiques de la politique de défense des Pays-Bas sont la fidélité à l’Otan et la limitation de la part des dépenses réservées aux forces armées.

Ainsi, en 1974, le gouvernement néerlandais élaborait, pour la période 1974-1983, un programme global d’austérité prévoyant une déflation d’effectifs et une réduction de potentiel qui devaient affecter principalement les armées de terre et de l’air.

La présentation, le 16 septembre 1975, du projet de budget de la défense pour 1976 fait maintenant apparaître des restrictions affectant la marine ⁽⁵⁾. D’autre part, l’enveloppe globale de 7,655 milliards de florins (1 florin = 1,66 franc) prévue dans ce budget représente moins de 10 % des dépenses publiques, contre 12 % en 1974 et 10,8 % en 1975.

Des considérations de politique intérieure expliquent l’attitude actuelle des Pays-Bas : dans une coalition gouvernementale fragile, le Premier ministre ne dispose que d’une étroite marge de manœuvre pour définir la politique de défense du pays. Appartenant, tout comme le ministre de la Défense, au PVDA (Parti du Travail), il lui faut concilier les orientations extrémistes de l’aile gauche de cette formation ⁽⁶⁾ avec celles, très traditionalistes, des partis confessionnels, sans pour autant négliger les pressions d’une opinion publique peu mobilisée.

Les conceptions atlantistes des Néerlandais sont aussi à l’origine des réductions envisagées. Ils continuent, certes, à fonder leur défense sur leur intégration dans l’Otan, mais voient dans cette organisation un moyen de limiter la part qu’ils consacrent à leurs forces armées. Dans cette optique, ils préconisent une politique de standardisation des armements et une spécialisation des tâches. C’est ainsi que l’entrée en service des avions General Dynamics F-16 Fighting Falcon dans les années 1980 signifie, pour l’armée de l’air néerlandaise, l’abandon de ses missions d’interception à haute altitude. De même, les Pays-Bas sont partisans d’une défense européenne mais ils la veulent limitée aux armements conventionnels et maintenue dans un cadre atlantique, de sorte que la protection du continent soit assurée par le parapluie nucléaire américain.

L’annonce des nouvelles mesures restrictives a suscité une vive réaction de la part de l’Otan qui y voit un abandon des engagements pris dans le cadre de l’Alliance par un pays dont la situation économique relativement favorable ne justifie pas de telles amputations du potentiel. Certains pays membres estiment, pour leur part, que le Gouvernement néerlandais les expose à des pressions intérieures visant à les amener à suivre l’exemple donné par La Haye.

Des interventions à l’intérieur du Gouvernement et la lettre adressée à celui-ci par M. Luns viennent de conduire le ministre de la Défense à annoncer l’annulation du désarmement de la flottille des Lockheed P-2 Neptune ; ceux-ci pourraient être remplacés à moyen terme par des Breguet Atlantic. Le désarmement du croiseur Les Sept Provinces est toutefois maintenu.

Il s’agit là d’une solution de compromis laissant sceptiques les milieux autorisés, qui d’ailleurs émettent quelques réserves sur la réalité du remplacement des Neptune. Il est dès lors permis de se demander si, malgré quelques concessions mineures, les autorités compétentes ne sont pas déterminées à poursuivre leur politique d’austérité dans le domaine de la défense, sachant bien que les partis confessionnels ne sont pas prêts, pour ce genre de problèmes, à mettre en danger la coalition gouvernementale.

Portugal : une situation économique difficile

Lorsqu’ils ont pris le pouvoir en 1974, les militaires portugais ont trouvé une situation économique en proie à des difficultés d’ordre à la fois structurel et conjoncturel.

Les premières, habituelles au Portugal depuis quelques années, se seraient sans doute résolues d’elles-mêmes comme par le passé sans trop de difficultés. Les secondes étaient pour la plupart, la conséquence de la crise mondiale qui avait fini par atteindre le Portugal et se traduisait par une détérioration des balances commerciale et des paiements due essentiellement à trois causes :

– la diminution des exportations vers les clients traditionnels, notamment la Grande-Bretagne, la RFA, la France et les États-Unis d’Amérique,
– la diminution des envois de fonds des émigrés, en raison de la hausse du coût de la vie et de la diminution de l’activité dans les pays d’accueil,
– l’augmentation considérable du prix des produits pétroliers et des matières premières.

Toutefois, au début de 1974, on pouvait raisonnablement penser que le Portugal, qui disposait d’un énorme stock d’or (850 t) et de devises (28 millions de dollars) ne connaîtrait pas, pendant l’année, de difficultés majeures.

Dix-huit mois plus tard, le Portugal est au bord de la faillite et la situation économique est devenue catastrophique. Le Premier ministre, l’amiral Azevedo, l’a souligné dans son discours du 13 octobre 1975 : 5,5 Mds F français de déficit pour la balance des paiements – le double de celui de 1974 – 8 Mds FF de déficit pour la balance commerciale, épuisement total des réserves de change léguées par l’ancien régime.

Il n’a pas tout dit. Aux points qu’il a soulignés, il faut ajouter :

– un taux d’inflation estimé à environ 30 %,
– l’augmentation de la masse monétaire en circulation, passée entre juillet 1974 et juillet 1975, de 45 à 71 Mds d’escudos, soit une augmentation de 64 %,
– la détérioration de la situation de l’emploi ; le nombre des chômeurs est passé en un an et demi de quelque 40 000 à plus de 300 000 soit environ 10 % de la population active,
– la décote officieuse de l’escudo sur les marchés des changes : à Paris, en octobre 1975, l’escudo est vendu par les banques 0,16 FF et acheté 0,10 FF.

L’avenir économique du Portugal s’annonce très sombre. Seul un retour à la stabilité politique, condition essentielle à l’octroi de l’aide occidentale, pourrait permettre un redressement durable de l’économie. ♦

(1) Il s’était fait, lors d’un récent séjour au Canada, l’avocat du maintien, voire du renforcement, de l’effort canadien en Europe.
(2) Réduction équilibrée des forces en Europe centrale (Vienne).
(3) Discours prononcé pour l’anniversaire des Comités de défense de la Révolution (CDR).
(4) L’embargo a été levé partiellement en août 1975. Les États-Unis ont supprimé les interdictions visant leurs filiales à l’étranger et les pénalisations concernant les pays tiers commerçant avec Cuba.
(5) Il s’agit notamment de la mise hors service, sans remplacement, du croiseur de 12 000 t Les Sept Provinces et des quinze avions de reconnaissance maritime Neptune.
(6) Le Congrès du PVDA tenu en avril 1975 a adopté à une large majorité une résolution demandant le retrait des Pays-Bas de l’Otan si d’ici trois ans des progrès importants ne sont pas intervenus dans la politique de détente.