Il est toujours difficile d’établir une hiérarchie dans les événements, parce que ceux qui paraissent les plus spectaculaires ne sont pas nécessairement ceux dont les conséquences s’inscrivent le plus durablement dans l’histoire. Il semble pourtant qu’en ce début de 1976 certains d’entre eux peuvent être considérés comme ayant affecté profondément les relations internationales.

Il y a un an, le monde entier était traumatisé par les conséquences du conflit israélo-arabe en matière de coût du pétrole. Tous les pays, quel que fût le niveau de leur développement économique, devaient s’adapter à une situation nouvelle, dont l’accélération de l’inflation ne représentait qu’un élément. Les producteurs de pétrole disposaient déjà de capitaux considérables, qui dépassaient de très loin leurs possibilités d’utilisation interne, et dont le déferlement anarchique risquait de perturber gravement un système monétaire déjà chancelant. Les pays du Tiers-Monde non producteurs de pétrole voyaient s’aggraver les conditions mêmes de leur existence. Les pays industrialisés devaient réviser toutes leurs conceptions relatives à la croissance et faire face à de sérieux problèmes d’emploi. La situation, en ce début de 1976, n’est plus exactement la même. Certes, les questions auxquelles étaient affrontés les pays du Tiers-Monde non producteurs de pétrole et les pays industrialisés n’ont pas toutes reçu des solutions satisfaisantes. Mais un dialogue a été engagé entre les puissances industrialisées et le Tiers-Monde sur les principaux problèmes de notre époque, qui ne sont pas ceux des relations politiques entre ex-colonisateurs et ex-colonisés, mais ceux du développement et des matières premières. Préparé par une série de conférences où chaque groupe de pays a progressivement atténué son intransigeance, ce dialogue pourrait, en 1976, préparer un nouvel ordre économique mondial.

Cependant, dans le même temps, la violence se déchaînait en plusieurs points du monde. Ce qui restait des empires coloniaux du Portugal et de l’Espagne s’est effondré : si l’opération s’est déroulée sans trop de heurts au Mozambique, il n’en va pas de même en Angola, dont on se demande s’il ne deviendra pas un nouveau Vietnam, cependant que l’Algérie, soutenue notamment par la Libye, n’accepte pas la politique marocaine à l’égard du Sahara occidental. Ainsi, si 1975 a vu la fin du plus long conflit du siècle, celui du Vietnam (qui s’est accompagné du succès des forces communistes dans une grande partie de l’Asie du Sud-Est) l’atmosphère internationale ne s’est pas éclaircie. La violence s’est déchaînée au Liban. « Le Liban se meurt sous nos yeux, écrivait M. Michel Debré dans Le Figaro du 1^er janvier… Les appels à la raison, notamment ceux prodigués, au nom de la France, par M. Couve de Murville [NDLR 2025 : président de la Commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale], sont justifiés car briser le Liban serait une décision d’une gravité inouïe, mais est-il une chance de ranimer durablement ce petit État qui donnait une image de tolérance, au milieu des haines nationales, raciales, religieuses ? On en peut douter. Un certain Liban est déjà mort »… La violence continue à déchirer l’Irlande du Nord. Le conflit du Moyen-Orient n’est pas réglé. Alors qu’avec la conférence d’Helsinki certains pensaient que 1975 serait l’année de la grande réconciliation Est-Ouest, le refus de M. Brejnev d’envisager un « désarmement idéologique » et l’intensification de l’effort militaire soviétique ont remis la détente en question. Les perspectives générales de l’année qui s’ouvre sont ainsi très sombres…

Le « sommet » européen de Rome

Les 1^er et 2 décembre s’est tenue à Rome la 3^e réunion du « Conseil européen », groupant les chefs d’État et de gouvernement des membres de la Communauté économique européenne (CEE). Comme il est de règle, aucun ordre du jour n’avait été prévu. Mais on savait que l’essentiel des discussions porterait sur la position de la Grande-Bretagne à l’égard de la conférence Nord-Sud (elle tenait à y être présente en tant que telle, alors qu’il avait été entendu que les « Neuf » seraient représentés par la CEE) et sur les mesures propres à relancer l’effort d’unification politique de l’Europe. M. Wilson, Premier ministre britannique, a finalement fléchi, et il a renoncé à réclamer un siège particulier pour la Grande-Bretagne à la conférence Nord-Sud et accepté, par conséquent, d’y être représenté par la Communauté. Cette crise provoquée par la revendication britannique a eu un effet heureux : la politique énergétique européenne a fait en quelques heures plus de progrès que depuis la naissance de la Communauté. Elle n’était jusqu’alors qu’un mot. Désormais ses contours sont apparents : il s’agit de créer des « mécanismes » pour protéger les ressources énergétiques existant dans la Communauté (donc le pétrole britannique), de développer les ressources de substitution (ce qui « couvre » notamment le programme nucléaire français) et d’encourager la conservation de l’énergie. Le président français M. Giscard d’Estaing a réussi par ailleurs à faire inclure dans ce programme « une solidarité pour les approvisionnements, dans l’hypothèse où ceux-ci connaîtraient des difficultés ». Ainsi a-t-on vu se dessiner une politique énergétique qui s’inspire des principes de la Politique agricole commune (PAC), élément fondamental de la Communauté, que l’on a critiquée, mais à laquelle même ses censeurs reconnaissent aujourd’hui le mérite d’assurer la couverture des besoins alimentaires de l’Europe. Ce qui a été fait avec le blé, le sucre et d’autres denrées alimentaires peut l’être demain avec le pétrole et les autres formes d’énergie, pour peu que les producteurs de la Communauté, en contrepartie de la protection « raisonnable » qui leur est promise, acceptent de garantir un approvisionnement suffisant des consommateurs dans des conditions équitables. En dépit de certaines équivoques (notamment sur le prix minimum du pétrole) ce compromis de Rome a été aussi un succès pour M. Giscard d’Estaing, qui a vu confirmée l’importance de ces réunions du « Conseil européen ».

Mais sur deux autres points importants, cette réunion de Rome a posé des problèmes qui suscitent des controverses. Au nom de la République fédérale, le Chancelier Helmut Schmidt a demandé une limitation des dépenses communautaires et souhaité une réforme du Marché commun agricole. Dans un aide-mémoire envoyé aux autres États-membres, le gouvernement de Bonn expliquait que la générosité de l’Allemagne à l’égard de l’Europe ne pouvait être sans fin : le gouvernement fédéral est disposé à contribuer au budget de la Communauté, à donner plus qu’il ne reçoit, mais à la condition que ce débours net demeure limité. D’où la nécessité d’une limitation des dépenses communautaires, notamment dans le domaine agricole, la PAC représentant 70 % du budget européen.

Enfin, sur la proposition de M. Giscard d’Estaing, qui se fondait à la fois sur la lettre et sur l’esprit du Traité de Rome, le « Conseil européen » a décidé l’élection au suffrage universel direct du Parlement européen dès 1978 dans sept sur neuf des États-membres de la CEE, la Grande-Bretagne et le Danemark n’acceptant pas cette date (et peut-être même n’acceptant pas le principe de cette élection). Un passeport européen sera créé. Mais les États gardant tous leurs pouvoirs, ces passeports ne seront délivrés ni par les mêmes autorités ni selon les mêmes critères. Surtout, ils ne donneront pas de droits semblables et ils ne permettront pas de supprimer les contrôles aux frontières. Pour y parvenir, il faudra harmoniser les lois et pratiques nationales sur les étrangers, l’immigration, la surveillance des terroristes, des criminels, etc. Comment éviter que l’expulsé d’un pays ne revienne par un autre ? Comment abolir la vérification des bagages et des marchandises aux frontières ? Pourtant, ce passeport commun marque un pas sur la voie de l’unification politique. Si cette décision ne soulève pas d’objections, il n’en va pas de même de celle concernant l’élection au Parlement européen. C’est qu’il n’est guère d’exemple qu’une assemblée librement élue au suffrage universel se contente de pouvoirs restreints, et certains voient resurgir le spectre de la supranationalité. Pourtant, à partir du moment où la Communauté, en tant que telle, disposera d’un budget communautaire (dont la mise en œuvre marque déjà un retard sur les décisions prises en application du Traité de Rome) seul un Parlement véritablement communautaire pourra en contrôler l’utilisation. La logique communautaire réapparaît, ce qui provoque l’opposition de ceux qui souhaitent que la construction européenne ne dépasse pas le stade interétatique. Une crise a été dénouée à Rome, de nouvelles controverses s’engagent.

Standardisation « atlantique » des armements

Ces controverses se trouvent aggravées par les inquiétudes de ceux qui condamnent la participation de la France à un Comité pour la standardisation des armements. Début décembre, le gouvernement français a adressé une réponse favorable à l’Eurogroupe qui, le 7 novembre, lors de sa réunion de La Haye, lui avait proposé de discuter de la coopération européenne en matière d’armements au sein d’une « instance indépendante ». Cette réponse met non seulement l’accent sur l’indépendance de cette « instance » à l’égard de l’Otan, mais encore sur le caractère intergouvememental d’une coopération qui doit s’organiser d’abord, selon la France, entre les pays disposant d’une industrie d’armements. Lors de sa session ministérielle de décembre, à Bruxelles, le Conseil atlantique a mis à l’étude la compatibilité des armements de l’Alliance. Les discussions ont porté sur les efforts à entreprendre pour améliorer la standardisation et l’« interopérabilité » des armements de l’Alliance. Les orientations retenues ont été conformes à ce que souhaitait la France. À l’échelle de l’Alliance d’abord, les « 15 » ont décidé la création immédiate d’un comité ad hoc qui, après avoir établi un inventaire des secteurs dans lesquels le défaut d’« interopérabilité » est le plus grave, proposera un programme d’action à moyen terme, qui devrait être soumis au Conseil atlantique lors de sa session ministérielle de printemps, en mai prochain. Selon M. Destremau, secrétaire d’État aux Affaires étrangères, qui représentait la France en l’absence de M. Sauvagnargues, il n’est pas opportun de prendre des initiatives visant à organiser à l’échelle atlantique la production d’armes et d’équipements : en raison de la différence de puissance entre l’industrie américaine et celle des pays européens, une compétition ouverte au sein d’une sorte de marché commun atlantique des armements risquerait fort d’aboutir à l’élimination des moins solides, à savoir des Européens. L’opinion publique, selon M. Destremau, comprendrait mal que les gouvernements plaident en faveur du maintien de l’effort de défense si dans le même temps on laissait perpétuer une dégradation des industries d’armements européennes. En revanche, il a confirmé l’accord de la France pour une coopération en matière de production d’armements entre les membres européens de l’Alliance. La première réunion à cette fin devait se tenir en janvier à Luxembourg.

Lors de cette session du Conseil atlantique, les représentants des quinze pays membres ont estimé que l’Alliance pourrait proposer aux pays du Pacte de Varsovie le retrait d’Allemagne de 1 000 missiles nucléaires tactiques et de 29 000 soldats américains, en échange du départ d’Europe centrale d’une armée entière, soit 68 000 hommes et 1 700 blindés. Pour les États-Unis, qui disposent en République fédérale de 7 300 armes nucléaires, cette offre correspond à une tentative de « déblocage » des négociations de Vienne sur la réduction des forces en Europe, négociations qui sont dans l’impasse et auxquelles la France ne participe pas. Début décembre, les services de renseignement français estimaient, selon Le Monde, que 60 % des chars et 63 % des avions des pays membres du Pacte de Varsovie sont stationnés en Europe, 16 % des chars et 21 % des avions en Extrême-Orient. 24 % des chars et 16 % des avions de combat à la limite du Moyen-Orient. Au total, ces pays pourraient aligner 11 500 avions de combat et 51 400 chars ou blindés divers, 40 % des chars étant des T-62 armés d’une pièce de 152 mm et entrés en service depuis 1970. Ces chiffres paraissent d’autant plus inquiétants qu’au moment même où se réunissait le Conseil atlantique. M. Brejnev dénonçait, devant le congrès du Parti ouvrier unifié polonais (PZPR), les tentatives d’« infiltration idéologique » et d’utilisation des « leviers économiques » auxquelles se livrent, selon lui, les pays occidentaux contre les pays communistes, alors que l’acte final de la conférence d’Helsinki prévoyait la libre circulation des hommes et des idées. Le ton a bien changé depuis les grands « sommets » Est-Ouest tenus entre 1970 et 1973, lorsque MM. Brandt, Nixon et Pompidou pouvaient parler d’une « ère nouvelle » dans les relations internationales. Sans doute était-il plus facile d’ouvrir le dialogue qu’il ne l’est aujourd’hui de le conduire à son terme. Après Helsinki précisément, une réaction défensive de la part de l’Union soviétique était prévisible, et personne n’en attendait une réelle modification des systèmes politiques en place en Europe. Mais il est sans doute grave que des promesses aient été faites, et qu’elles restent lettre morte. La période d’épanouissement de la détente, à partir de 1969, a été aussi celle d’un important développement des armées soviétiques, dont les effectifs ont augmenté de quatre cent mille hommes depuis 1965 et surpassent aujourd’hui de près d’un million et demi ceux des forces américaines. Avec 19 000 chars massés dans les régions centrales et septentrionales de l’Europe, les armées du Pacte de Varsovie dépassent de près de 180 % les forces de l’Otan. Aussi bien certains pensent-ils que le seul moyen de relancer la détente est de lui donner une dimension militaire.

La conférence Nord-Sud et la recherche d’un nouvel équilibre

Le 19 décembre 1975 s’est terminée la conférence sur la coopération internationale – dite Conférence Nord-Sud en raison des simplifications que permettent les localisations géographiques des ressources mondiales. Les vingt-sept délégations se sont mises d’accord pour ouvrir les travaux des quatre commissions (énergie, matières premières, développement, affaires financières) à Paris le 11 février, ce qui montre qu’il existe aujourd’hui une volonté commune des riches et des pauvres d’explorer d’autres voies que celles de l’affrontement. Après des années qui ont vu successivement les pays industrialisés profiter de leur puissance, puis les nations productrices de pétrole imposer leur loi aux consommateurs d’énergie, c’est un résultat considérable à inscrire à l’actif de la diplomatie française, puisque cette conférence est le résultat d’une initiative du président de la République. Mais c’est seulement au cours des travaux des quatre commissions que l’on saura si un nouvel ordre économique mondial peut naître, c’est-à-dire si « la rationalité et la justice » peuvent réellement, comme le souhaite M. Giscard d’Estaing, progresser. Ce qui s’est passé lors de la dernière journée de la réunion de décembre est à cet égard significatif. L’Algérie voulait prendre le plus possible d’assurances sur le futur, n’hésitant pas à envisager de retarder le démarrage des travaux des commissions si l’on n’en précisait pas politiquement le mandat. Ses partenaires du Tiers-Monde ont trouvé la procédure trop abrupte et ont découragé M. Bouteflika d’aller au-delà d’un « baroud d’honneur ». Malgré ce coup d’arrêt à un certain dogmatisme, tous les pays en voie de développement sont conscients du fait que le dialogue Nord-Sud peut être dévoyé si l’on n’y prend garde, soit qu’il s’enlise dans des dossiers techniques, soit qu’il privilégie le sujet de l’énergie, qui intéresse en priorité les nations occidentales. Il n’en reste pas moins vrai que trois des quatre présidences des commissions ayant été attribuées à des pays de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep), l’« odeur de pétrole » sera forte dans les travaux à venir. Or ce n’est pas le moment d’oublier le « quart-monde », celui qui n’a que sa pauvreté pour retenir l’attention.

Selon les experts de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en 1975 le déficit de la balance courante (transferts officiels compris) des pays non pétroliers en voie de développement atteindra 27 milliards de dollars, soit dix fois plus qu’en 1973, avant la hausse du prix du pétrole. Pour les pays les plus démunis, c’est-à-dire ceux dont le revenu par habitant est inférieur à 200 $ par tête, la croissance ne dépassera pas 1 % en 1975. Une fois de plus, le revenu par tête aura diminué, étant donné l’augmentation de la population. C’est donc également au respect que les anciens pourvus et les nouveaux riches témoigneront aux plus pauvres, à la manière dont, au-delà des idéologies, il se traduira dans les faits qu’on pourra juger de l’efficacité du dialogue Nord-Sud, lequel ne s’ouvre encore que sur un espoir.

Nouvel effort à Chypre

M. Bitsios, ministre grec des Affaires étrangères, a rejeté le 6 décembre une proposition de son collègue turc, M. Caplayangil, qui visait à rouvrir les négociations intercommunautaires sur Chypre avec la participation des représentants de la Grèce et de la Turquie. « Des négociations comportant des questions délicates de procédure ne sauraient être engagées par des déclarations publiques unilatérales », a-t-il dit, et il a rappelé que le gouvernement grec avait fait « l’impossible » pour que les négociations intercommunautaires sous l’égide du Secrétaire général de l’ONU puissent se poursuivre, « mais que le gouvernement turc avait conduit les négociations dans une impasse ». Un porte-parole du gouvernement de M^gr Makarios à Nicosie a rejeté également la proposition turque.

Se refusant toujours à un règlement dans le cadre de la récente résolution des Nations unies, les dirigeants turcs proposaient une nouvelle formule pour faciliter la reprise du dialogue intercommunautaire à Chypre. Ils ont accueilli sans surprise le refus d’Athènes et réaffirmé leur position : « Nous nous refusons à suivre la résolution des Nations unies, car elle contient des éléments quant au fond. À quoi bon entamer des discussions alors que l’on nous imposerait une solution de fait ? ». Il a été question de ce problème lors de la session ministérielle du Conseil atlantique, la Turquie voulant convaincre ses partenaires de l’Alliance et l’opinion mondiale qu’Ankara ne souhaite plus demeurer isolée et veut la paix. Au surplus, elle veut obtenir la levée complète de l’embargo sur les armes, que les États-Unis n’ont levé que partiellement.

Dans le même temps, elle a esquissé un rapprochement avec l’Union soviétique. Invité par son collègue turc, M. Kossyguine, chef du gouvernement soviétique, a effectué une visite officielle à Ankara fin décembre. Le communiqué officiel a annoncé que les deux pays signeront « dans un proche avenir » une déclaration sur les relations « d’amitié et de coopération » entre eux, au cours d’une réunion « au niveau le plus élevé ». Il ne s’agira pas d’un pacte de non-agression, qui n’aurait d’ailleurs aucune chance d’être ratifié par le Parlement turc. Mais le document sera davantage qu’une simple déclaration de bon voisinage, comme celle signée entre les deux pays lors de la visite de M. Podgorny en 1972. Une déclaration « d’amitié et de coopération », qui ne nécessite pas la ratification du Parlement, confirmera le rapprochement entre les deux pays, et en ce sens la visite de M. Kossyguine a été un succès. Ankara peut en espérer un appui de Moscou dans l’affaire de Chypre. En échange, Moscou peut en attendre qu’Ankara considère comme définitivement caduque la convention de Montreux, qui règle le passage des navires de guerre dans les Détroits. Déjà, les Turcs « ignoraient » les mouvements des navires soviétiques à qui le passage était interdit par la Convention (notamment les deux croiseurs porte-hélicoptères). Sans doute aucun des signataires de cette convention ne songeait à demander à l’Union soviétique d’en respecter les clauses, mais il n’en demeure pas moins qu’en se rapprochant de l’Union soviétique, la Turquie accroît les inquiétudes des Occidentaux en Méditerranée orientale. Par la position même de son territoire et par la force de son armée, la Turquie était une des pièces maîtresses des dispositifs sud de l’Otan. Depuis les débuts de l’affaire de Chypre, elle a pris quelques distances avec celle-ci. L’Union soviétique ne pouvait pas ne pas essayer d’en profiter.

1976, année de l’Afrique ?

La détente paraît ainsi très fragile, et ce ne sont pas les événements de l’Angola qui peuvent la renforcer. Washington a admis que son intervention dans le conflit avait commencé dès le printemps dernier par l’envoi d’armes et de fournitures au Zaïre, pour un montant de 26 millions de dollars. Cette aide a donc précédé et non pas suivi celle de l’Union soviétique qui a été, il est vrai, plus massive et rapide, le gouvernement formé à Luanda par le Mouvement populaire de libération de l’Angola (MPLA) ayant bénéficié, depuis l’indépendance, le 11 novembre, d’un pont aérien comportant trente à quarante rotations d’avions-cargos, sans parler de l’arrivée de deux cents conseillers militaires soviétiques et surtout de quatre mille combattants venus de Cuba. En revanche l’aide américaine, accordée sans consultation du Congrès, a soulevé des protestations dans un pays qui reste encore traumatisé par la guerre du Vietnam, et qui ne veut pas d’un engagement de type vietnamien. Les dirigeants soviétiques n’ont donc guère de raisons de se montrer très coopératifs. En outre, leur aide a permis de redresser la situation de leur allié. Enfin, l’intervention directe de l’Afrique du Sud a modifié certaines données du conflit en offrant une meilleure chance au MPLA et à ses alliés de conquérir en Afrique même les appuis diplomatiques qui lui manquaient. Les Soviétiques poursuivent leurs objectifs de grande puissance en cherchant à acquérir au Sud-Ouest du continent africain le pendant des « facilités » navales qu’ils ont obtenues à l’Est, en Somalie. La tâche peut leur être facilitée parce qu’ils apparaîtront aux Africains comme des alliés dans leur combat contre Pretoria. Rien ne permet d’espérer que ce conflit peut s’apaiser rapidement, et rien non plus ne permet de penser que les Nations unies pourraient jouer un rôle efficace : l’opération qu’elles avaient menée au Congo ne sera très vraisemblablement pas renouvelée. Dans ces conditions, il n’est pas déraisonnable de craindre que l’Angola devienne le théâtre d’un nouvel affrontement indirect Est-Ouest.

Au Nord-Ouest du continent, le Sahara occidental peut être lui aussi le théâtre d’un conflit entre le Maroc et l’Algérie, celle-ci étant soutenue par la Libye, qui y voit un moyen de lutter contre la monarchie chérifienne. L’année 1976 s’ouvre donc sous de sombres auspices pour l’Afrique. Certaines de ses régions sont parmi les plus pauvres du monde : l’aide au développement passerait-elle au second plan ? C’est une question qui n’a pas été posée lors de la conférence Nord-Sud. ♦