À la lumière des récentes manifestations contre le CPE, il est apparu nécessaire de revenir sur le cadre général de cette pratique largement banalisée et généralement pacifique, illustration saisissante du problème de conciliation, dans un État de droit, de « l’ordre nécessaire » avec « le désordre acceptable ». Moyen privilégié d’expression démocratique, prolongement dans l’espace public des libertés de réunion et d’expression, la manifestation n’en représente pas moins, d’un point de vue normatif, un usage « anormal » de la voie publique, parce que de nature à provoquer des troubles, à constituer une menace pour la sécurité des riverains et à restreindre la liberté d’aller et de venir par les problèmes de circulation qu’elle peut engendrer. Aussi fait-elle l’objet d’une tentative d’encadrement par le droit, à partir de la distinction entre « manifestation » et « attroupement ».

Manifestation et attroupement

La manifestation est un rassemblement sur la voie publique toléré dès lors qu’il respecte certaines règles et formalités (sous réserve des manifestations traditionnelles conformes à des usages locaux, comme les processions religieuses, les manifestations d’anciens combattants à l’occasion d’une célébration, les défilés du carnaval ou les cortèges funèbres, qui restent régis par le principe de pleine liberté), notamment l’obligation de déclaration préalable auprès de l’autorité préfectorale ou municipale (zone de police non étatisée).

Cette obligation est précisée par l’art. 2 du décret-loi du 23 octobre 1935, adopté en réaction face aux événements du 6 février 1934 et qui, sans condamner le principe de la manifestation, visait surtout à sanctionner les organisateurs de celles qui se seraient déroulées en dépit d’une interdiction des autorités de police. Avant l’adoption de ce texte, le régime juridique de la manifestation était, il est vrai, pour le moins incertain. Ainsi, certains maires, sur la base de l’art. 6 de la loi du 30 juin 1881 qui prohibe les réunions sur la voie publique, avaient-ils interdit abusivement des manifestations religieuses alors qu’elles ne présentaient manifestement aucun danger pour l’ordre public. À plusieurs reprises, le Conseil d’État avait dû réagir en annulant, sur le fondement de la loi du 9 décembre 1905 garantissant la liberté de culte, ces interdictions non fondées sur un motif d’ordre public. Selon le décret-loi du 23 octobre 1935, « la déclaration sera faite (…) trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation (…) Elle fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs, et est signée par trois d’entre eux faisant élection de domicile dans le département. Elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l’heure du rassemblement, les groupements invités à y prendre part, et, s’il y a lieu, l’itinéraire projeté. L’autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé ». Il est alors possible, pour l’autorité préfectorale ou municipale, d’interdire, par un arrêté notifié aux signataires de la déclaration, la manifestation si cette dernière est de nature à troubler l’ordre public. Prononcée après un examen de la dangerosité potentielle de la manifestation, l’interdiction est une décision administrative unilatérale nécessitant l’existence d’une menace grave et précise (même si l’autorité de police dispose de forces suffisantes pour maintenir l’ordre) et qui est susceptible de recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative. Lorsque la déclaration préalable est reçue par le maire, il doit procéder à sa transmission au préfet dans un délai de 24 heures. L’interdiction peut être prononcée par le maire : il doit alors transmettre la déclaration préalable et l’arrêté d’interdiction au représentant de l’État, qui peut, le cas échéant, annuler la décision municipale ou, au contraire, si le maire n’a pas cru devoir interdire la manifestation, prononcer lui-même l’interdiction.