Un triple jeu se développe sur la scène internationale : entre les Américains et les Russes, entre les Occidentaux et le Tiers-Monde, entre les Américains et les Européens. Il s’est poursuivi avec des fortunes diverses au cours des dernières semaines. M. Ford a rencontré M. Brejnev à Vladivostok. Les deux hommes étant l’un et l’autre affrontés à des difficultés de politique intérieure (le premier a été désavoué par les électeurs et le Congrès n’a cessé de le harceler, le second est critiqué par les « durs » du Comité central) leur rencontre ne pouvait que marquer une position d’attente. C’est ce qui s’est passé : le « sommet » de Vladivostok s’est achevé sur des déclarations de principes.

À propos du Moyen-Orient, il a eu, certes, un effet favorable, puisque les Syriens ont accepté le renouvellement pour six mois du mandat des « Casques bleus » de l’ONU sur le plateau du Golan, mais tout n’en reste pas moins à régler sur le terrain, et les résolutions votées par l’Assemblée générale des Nations unies à propos de la Palestine, comme la décision de la Conférence générale de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) à propos d’Israël ne sont pas de nature à faciliter ce règlement. En ce qui concerne les armements, l’accord sur leur limitation n’est qu’une déclaration d’intention, laissant la porte ouverte à des négociations pour le renforcement et l’adaptation aux progrès techniques (notamment en matière de MIRV) des traités de 1972 et de 1973. Enfin, les deux hommes ont été extrêmement discrets sur la collaboration économique et financière qui devrait s’instaurer entre les États-Unis et l’Union soviétique.

En fait, cette rencontre de Vladivostok s’est ajoutée à la longue liste de celles après lesquelles « rien ne devrait plus être comme avant », et qui ne changent rien au fond des choses : après elle comme avant, la « détente » reste enfermée dans une équivoque née du fait fondamental que les deux super-Grands ne veulent pas se combattre sans pour autant pouvoir s’entendre. Telle est la toile de fond devant laquelle se déroulent les jeux diplomatiques qui ne les concernent pas exclusivement.

Succès palestinien à l’ONU

Dans notre dernière chronique, nous évoquions la consécration de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), telle qu’elle se dessinait après la réunion à Rabat des chefs d’État arabes et la décision de l’Assemblée générale de l’ONU d’admettre comme observateur et d’écouter M. Yasser Arafat. La logique de cette évolution s’est amplifiée. Le 22 novembre 1974, l’Assemblée générale a adopté deux résolutions qui confèrent presque la personnalité internationale à l’OLP. Toutes les deux étaient patronnées, outre les vingt pays arabes membres de l’ONU, par l’Afghanistan, le Bangladesh, le Congo, Cuba, la Guinée, la Guinée-Bissau, l’Inde, l’Indonésie, Madagascar, la Malaisie, le Niger, le Pakistan, le Sénégal, la Somalie, l’Ouganda, la Yougoslavie et le Zaïre. La première proclame « les droits inaliénables du peuple palestinien à l’autodétermination, à l’indépendance et à la souveraineté nationale » et lui reconnaît « le droit de recouvrer ses droits par tous les moyens conformes aux principes et aux objectifs de la Charte ». La seconde accorde à l’OLP le « statut d’observateur auprès de l’Assemblée et des conférences internationales organisées sous l’égide de l’ONU » – ce statut étant jusqu’alors réservé aux pays indépendants non-membres de l’Organisation. Le fait qu’aucune de ces deux résolutions ne mentionne l’État d’Israël laisse place à l’interprétation selon laquelle la Palestine engloberait l’État d’Israël, ce qui, implicitement, équivaudrait à nier l’existence de celui-ci. La situation au Moyen-Orient ne peut que s’en trouver aggravée, dans la mesure où ceux qui refusent à l’État d’Israël le droit à l’existence peuvent voir dans ces deux résolutions une confirmation de leurs thèses, et dans la mesure, complémentaire, où l’État d’Israël se trouve plus encore fondé à considérer que, luttant pour son existence, il doit se refuser à toute concession. C’est sans doute la raison pour laquelle a retenti dans tout le pays le slogan des années les plus difficiles « Ein Breira », « nous n’avons pas le choix ». Au lendemain du « sommet » de Rabat, le gouvernement israélien avait réaffirmé son opposition à la création d’un État-tampon en Cisjordanie, au lendemain du vote de l’Assemblée générale des Nations Unies, il a réaffirmé qu’il ne négocierait jamais avec l’OLP. Comment le conflit pourrait-il dès lors sortir de l’impasse ?

Le 25 novembre, M. Yasser Arafat a renforcé sa position internationale, en obtenant une reconnaissance de facto de l’Union soviétique. À l’occasion du séjour à Moscou du leader de l’OLP, M. Brejnev a notamment déclaré : « Le point de vue de Moscou est bien connu : la libération totale de toutes les terres arabes occupées en 1967, la matérialisation du droit légitime du peuple arabe de Palestine à créer son État, à exercer l’autodétermination ainsi que la garantie sûre et compétente de la sécurité et de l’indépendance de tous les pays engagés aujourd’hui dans le conflit offrent la seule voie sûre conduisant à une paix stable. Tout ceci peut et doit être réalisé dans le cadre d’une conférence de paix spécialement organisée à Genève ». L’évocation de « tous les pays engagés aujourd’hui dans le conflit » permet de penser que, pour Moscou, la création d’un État palestinien ne doit pas conduire à la disparition de l’État d’Israël, et peut-être M. Brejnev ne veut-il donner son soutien ferme à l’OLP que si celle-ci témoigne d’une certaine modération. La mise en cause de l’existence d’Israël ne serait pas acceptée par les États-Unis, et l’Union soviétique n’a pas l’intention de porter atteinte à la détente. Mais en soutenant l’OLP, Moscou renforce sa position au Moyen-Orient, et compense ainsi les conséquences psychologiques du rapprochement égypto-américain. M. Kurt Waldheim, Secrétaire général de l’ONU, a effectué fin novembre un voyage au Moyen-Orient : il voulait remettre sur les rails la Conférence de Genève et obtenir que, dans un premier temps, l’OLP accepte de s’en tenir à l’écart. Mais il semble que ni les Arabes ni Israël ne fondent de grands espoirs sur cette Conférence. Ce n’est pas vers Genève que se portent les regards, mais vers Washington et Moscou. M. Waldheim se heurte à des difficultés comparables à celles qu’avait affrontées M. U Thant, son prédécesseur, qui vient de disparaître.

Les deux résolutions de l’Assemblée générale comportent un autre enseignement. Alors que la Charte avait attribué les pouvoirs majeurs au Conseil de sécurité, les événements les ont transférés à l’Assemblée générale : plus précisément, en raison du blocage du Conseil de sécurité par l’Union soviétique lors des premières semaines de la guerre de Corée, les États-Unis obtinrent en septembre 1950 que certaines de ses prérogatives fussent dévolues à l’Assemblée générale. Or celle-ci est d’abord un forum qui permet l’exposé de toutes les propagandes, et qui est régie par la loi de la majorité : le nombre est aujourd’hui en faveur des pays non occidentaux. Par ailleurs, si l’ONU s’attache aux tensions « classiques », elle est jusqu’à présent restée impuissante devant deux formes modernes de la guerre, le terrorisme et la subversion. Il est vrai que s’il est déjà difficile de définir l’agression en termes juridiques, il l’est encore plus de définir la subversion et de la considérer comme une agression caractérisée. Dans l’état du rapport numérique des forces à l’Assemblée générale, aucune étude de ces problèmes ne peut être envisagée.

La politisation de l’UNESCO

Cette loi du nombre, qui consacre l’émergence historique des pays afro-asiatiques, domine également d’autres institutions, comme l’a montré la Conférence générale de l’UNESCO. Celle-ci a été marquée par un changement dans les hommes, et par une décision lourde de signification. Après presque trente ans de travail à l’UNESCO et douze ans à la tête de cette organisation, M. René Maheu n’a pas demandé le renouvellement de son mandat. Successeur du Britannique Julian Huxley, du Mexicain Jaime Torres Bodet et de l’Italien Vittorino Veronese, il prit la mesure de l’émergence du Tiers-Monde, se fit le héraut de plusieurs grands programmes de coopération scientifique mondiale, de la promotion de l’éducation permanente, de l’alphabétisation, de la préservation des monuments historiques, etc. Les représentants des 134 États-membres (les membres de l’ONU) ont choisi, pour lui succéder, M. Amadou Mahtar M’Bow, ancien ministre de l’Éducation du Sénégal, qui assumait la charge de directeur général adjoint chargé de l’éducation à l’UNESCO. C’est un succès spectaculaire pour le continent noir ; c’est en effet la première fois qu’un Africain préside aux destinées d’une organisation internationale, toutes les candidatures précédentes ayant échoué par suite de la désunion des États africains.

Le 20 novembre, la Conférence générale a sanctionné l’État d’Israël, sans que le remplacement de M. Maheu par M. M’Bow explique cette décision. Dans les premiers jours de novembre, la commission culturelle de l’UNESCO avait voté un projet de résolution condamnant Israël, « qui persiste à modifier le caractère historique de Jérusalem et à entreprendre des fouilles constituant un danger pour ses monuments », et engageant le directeur général « à s’abstenir de fournir une aide à ce pays dans le domaine de l’éducation, de la science et de la culture ». Ce projet de résolution a été adopté par la Conférence générale par 64 voix pour 27 contre et 26 abstentions. Les experts sont divisés quant aux fouilles menées à Jérusalem. Aussi le délégué israélien a-t-il pu s’élever contre la décision : « D’après la constitution de l’UNESCO, un pays membre ne peut être privé de ses droits et privilèges que dans deux situations bien définies dont aucune ne correspond au cas présent : non-paiement des cotisations ou décision prise par l’ONU. On nous reproche d’agir en contradiction avec l’acte constitutif de l’UNESCO mais aucune mention n’est faite de l’article que nous aurions enfreint ». Israël n’ayant été placé dans aucun « groupement régional » se trouve pratiquement exclu de l’UNESCO : au-delà des fouilles, le vote avait une signification politique, même si les États qui ont voté contre ou se sont abstenus ne la lui ont pas donnée. Cette signification politique est accentuée par le fait que l’UNESCO a, le 22 novembre, décidé d’admettre les Palestiniens, représentés par l’OLP. Comme à l’Assemblée générale des Nations unies, la loi du nombre a joué, et les États arabes ont utilisé l’arme du pétrole, devenue instrument diplomatique.

Tensions et espoirs européens

Dans ces débats de l’Assemblée générale des Nations unies et de la Conférence générale de l’UNESCO, l’Europe a été plus un spectateur qu’un acteur. Sevrée de son pétrole et s’enfonçant dans la crise et le chômage, elle a cherché à se tenir à l’abri du chaos. Après maints atermoiements et dissensions, elle a voulu rester sur la touche tout en offrant sa coopération aux Arabes, à la fois pour préserver ses intérêts et pour jouer discrètement un rôle « constructif ». Il y a quelques mois encore, nul n’aurait trouvé à redire à une telle politique. Proposer sa technique, sa science et ses machines à ceux qui en ont besoin, pour assurer en contrepartie son approvisionnement énergétique, pouvait-on imaginer un marché plus honnête et plus fructueux ? C’était compter sans le drame du Moyen-Orient. Les Européens ont pensé un moment qu’ils pourraient tout simplement le mettre entre parenthèses et ne pas mêler la politique aux affaires. Mais, après s’être montrés disposés à jouer le jeu, les Arabes ont exigé la participation des Palestiniens comme observateurs dans leur dialogue avec l’Europe. Accepter, c’est prendre parti contre Israël ; refuser, c’est risquer de faire capoter l’entreprise qui, pour le moment, est d’ailleurs en panne. Le plus affligeant dans ces défis au bon sens et à la logique, c’est qu’ils ont pour enjeu la Palestine et Jérusalem, berceau des trois grandes religions qui façonnèrent le monde moderne, rameaux d’un même arbre, nourries de la même terre, abreuvées aux mêmes sources ; ces déchirements et ces déchaînements, s’ils ne s’apaisent pas, risquent de consacrer leur commune faillite.

Une nouvelle fois, les Européens s’efforcent de bâtir une unité qui leur permettrait de s’affirmer comme facteur de conciliation au Moyen-Orient et, au-delà, comme partenaire « total » des deux super-Grands en dépit de leur infériorité en matière militaire. C’est alors qu’apparaît, une nouvelle fois, le problème de leur unification politique. Respectant une promesse faite au Parlement, le gouvernement de M. Wilson a publié le 20 novembre un Livre blanc sur Les développements dans la Communauté européenne depuis que les travaillistes sont revenus au pouvoir. Ce bilan provisoire, qui porte notamment sur la renégociation des conditions d’adhésion de la Grande-Bretagne, se borne à récapituler les débats qui ont eu lieu depuis que le secrétaire au Foreign Office, M. Callaghan, a fait connaître ses objectifs en avril. Il exprime aussi le scepticisme coutumier des Britanniques à l’égard des projets comme ceux de l’union douanière et, plus encore, d’une union européenne dont personne n’a encore défini le contenu. D’une manière générale, le gouvernement de M. Wilson s’élève contre le « juridisme continental », en d’autres termes contre le respect de la lettre du Traité de Rome (1957), et contre les références à sa finalité. Le ministre du Commerce, M. Shore, a indiqué que le déficit de la balance commerciale britannique durant les dix premiers mois de 1974 implique un déficit annuel de 2 075 millions de livres contre 69 M seulement en 1970 – étant sous-entendu que cette aggravation est le résultat de l’appartenance au Marché commun. Tout se passe ainsi comme si la Grande-Bretagne regrettait son adhésion à la Communauté – qu’elle a demandée et dont elle a accepté les conditions – et si elle cherchait à modifier les fondements du Marché commun pour infléchir les perspectives communautaires dans un sens simplement libre-échangiste, ce qui est exclu pour les « continentaux », dont M. Chirac, Premier ministre, a traduit le sentiment en déclarant qu’il préférait une Europe sans la Grande-Bretagne qu’une absence d’Europe avec elle.

Aussi bien les institutions paraissent-elles devoir être au cœur du débat européen. L’idée fondamentale que la France avait présentée à ses partenaires, et qui avait été retenue, était la suivante : la future Union européenne reposant sur deux piliers, la construction communautaire fondée sur le Traité de Rome et la coopération intergouvernementale pour les sujets (notamment la politique étrangère) extérieurs au champ de ce traité, il faudrait faire progressivement coïncider ces deux voies de l’intégration sous la responsabilité des chefs de gouvernement qui, à un titre ou à un autre, se réuniraient régulièrement et non plus exceptionnellement. La banalisation des « sommets » est maintenant acquise. Quelle sera leur définition ? Paris propose : « Conseil européen ». Quel sera leur rythme ? Seront-ils assistés d’un secrétariat « léger » pour coordonner les travaux préparatoires aux réunions ? Les ministres des Affaires étrangères se sont préoccupés de la manière dont les décisions sont prises à Bruxelles. La France a suggéré qu’on en termine avec les abus du fameux « arrangement de Luxembourg » et que la règle de l’unanimité ne soit invoquée que lorsque les intérêts essentiels d’un État-membre sont en cause. Les Anglais, d’habitude si pragmatiques, ont découvert avec dix ans de retard la « théologie européenne », et ils voudraient que la préservation de leur souveraineté nationale soit rendue officielle, comme si c’était nécessaire. Ce faisant, ils rouvrent une vieille querelle qui, comme en 1965, ne trouvera de solution que dans un compromis boiteux et sans grande utilité. Dernier pôle majeur d’intérêt : l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct. La Grande-Bretagne et le Danemark ne veulent pas en entendre parler pour le moment (évoquant leur souveraineté) mais personne n’imagine qu’un parlement sans réel pouvoir, élu ou pas, puisse sortir l’Europe de l’ornière…

C’est dans le cadre général de ces oppositions de vues que les « Neuf », à la veille du « sommet » des 9-10 décembre, se trouvaient devant six dossiers.

Politique et institutions. L’essentiel est la décision de principe de réunir régulièrement les chefs de gouvernement de la Communauté. Cela s’accompagnera d’un essai de rationalisation des structures de décision européennes. Mais les Britanniques ne veulent ni prendre date pour l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct, ni assouplir la règle de l’unanimité.

Lutte contre l’inflation. À défaut de répondre tous de la même façon à l’équation : hausse des prix–maintien de l’emploi, les « Neuf » doivent s’efforcer d’améliorer la convergence de leurs politiques économiques. Dans cette perspective, les chefs de gouvernement sont appelés à donner une impulsion décisive à certains dossiers comme l’or, le contrôle du marché, le recyclage des capitaux, le flottement concerté des monnaies ou la création d’une unité de compte européenne.

L’énergie. Il n’y a que quelques points communs entre la France, qui s’efforce de promouvoir une politique européenne dans un cadre international, et ses huit partenaires qui, emboîtant le pas à M. Kissinger, ont décidé de bâtir d’abord une politique des pays consommateurs et de plier ensuite la Communauté à ce moule en posant comme axiome que les intérêts des deux rives de l’Atlantique sont identiques.

La politique régionale. Après deux essais infructueux, un nouvel échec enterrerait ce sujet pour longtemps. Comme l’Allemagne ne veut pas, pour des raisons, dit-elle, financières, s’engager dans une politique régionale digne de ce nom, il reste à chercher une solution limitée, intérimaire et probablement boiteuse, répondant à l’attente des deux pays qui ont le plus besoin d’une aide européenne (l’Irlande et l’Italie) et en espérant que la Grande-Bretagne se montrera « compréhensive ». Ce n’est pas impossible puisque M. Wilson préfère « payer moins » à la Communauté qu’« encaisser plus ».

La politique sociale. On songe à développer ce budget pour contribuer à la solution des énormes problèmes d’emploi que posent à l’Europe les bouleversements économiques qui sont en train de se produire. Mais l’Allemagne, encore une fois, ne veut pas entendre parler de dépenses supplémentaires, comme si (ce qui est faux) elle était la seule à contribuer aux finances communautaires.

La « renégociation » réclamée par la Grande-Bretagne. C’est pour les Anglais le seul intérêt du « sommet » de Paris. Ils veulent faire admettre officiellement à leurs partenaires que la Grande-Bretagne pourrait un jour, dans quelques années, avoir un problème si une distorsion trop importante apparaissait entre sa contribution au budget européen et l’état de son économie. Mais cela a été dit déjà au moment de l’adhésion.

Ce tableau n’est guère réjouissant. Du moins les semaines qui viennent permettront-elles de clarifier quelque peu les attitudes de chacun vis-à-vis de l’intégration européenne. L’alibi invoqué depuis dix ans pour justifier certains immobilismes (« C’est la France qui bloque la Communauté pour des raisons institutionnelles ») n’était pas le bon. Évoquant ces problèmes devant le Sénat, le 20 novembre, le ministre français des Affaires étrangères, M. Sauvagnargues, a déclaré : « La demande de renégociation britannique est la manifestation la plus claire d’une tendance au renforcement des égoïsmes nationaux, tendance qui ira en se renforçant si la marche en avant n’est pas reprise avec détermination ». À propos des transferts de souveraineté, il a précisé : « Pas plus que dans le passé, le gouvernement n’envisage de se dessaisir à l’aveuglette, au profil d’institutions dites supranationales, de son pouvoir de décider. Mais, pas plus que dans le passé, il n’entend priver notre pays, engagé avec ses partenaires dans le processus de création d’une Union européenne, des avantages qu’il peut attendre de la mise en œuvre de politiques communes. Tout traité, tout accord international, toute décision prise en commun, limite la liberté d’action de l’État qui y souscrit. Ce qui importe, c’est de garder la liberté d’apprécier, auparavant, les avantages et les inconvénients de chacun de ces actes. Autrement dit, la liberté de s’engager ou non. À cette liberté, le gouvernement n’a, pas plus que ses partenaires, l’intention de renoncer ».

Divisions et affaiblissement de l’Organisation des États américains (OEA)

Les Américains ont aussi leurs soucis, comme en témoigne la dernière conférence de l’OEA. Le ministre des Affaires étrangères du Mexique, M. Rabasa traduisait un sentiment général en demandant : « Qu’est-ce que nous sommes venus faire ici ? ». Il s’agissait d’examiner la levée des sanctions imposées en 1964 à Cuba. Douze pays se sont déclarés pour, trois contre, et six se sont abstenus. Certes, la majorité des deux tiers, soit 14 voix sur 21, requise aux termes du Traité Interaméricain d’assistance réciproque (TIAR) n’a pas été atteinte, et la résolution adoptée il y a dix ans contre Cuba demeure formellement en vigueur. Mais d’une part le Mexique, qui n’a jamais rompu les relations diplomatiques avec La Havane, le Pérou, l’Argentine et Panama, qui les ont rétablies au cours des deux dernières années, ont d’ores et déjà passé outre à la résolution du TIAR, et d’autres s’apprêtent à le faire. D’autre part la signification du vote des abstentionnistes, États-Unis et Brésil en tête, n’est pas apparue clairement. Cuba n’est pas réadmise au sein de la « famille américaine » dont plusieurs membres, pourtant, souhaitent son retour. Cette conférence de Quito a été le théâtre d’un nouvel affrontement à fleurets mouchetés entre les États-Unis et l’Amérique latine et, ce qui est peut-être plus grave mais non pas surprenant, entre Latino-Américains. L’OEA, qui devait en sortir renforcée, paraît au contraire affaiblie, de même que le TIAR. En outre, la conférence de Buenos Aires, prévue pour le début de 1975, et à laquelle devait être invité Cuba, paraît compromise. Le « nouveau dialogue » qui devait se poursuivre à cette occasion entre Washington et l’Amérique latine est dans l’impasse. ♦