Alors que les vacances s’étaient ouvertes sur les équivoques de la conférence paneuropéenne d’Helsinki, les premiers jours de l’automne ont été dominés par l’intransigeance du gouvernement espagnol à l’égard d’opposants accusés d’avoir abattu des membres de la Guardia civil et de la police armée. Leur exécution a suscité des réactions telles que l’Espagne se trouve politiquement isolée, et que ses rapports avec la Communauté européenne sont remis en cause.

À l’initiative du général de Gaulle, la France avait cherché à cultiver de bonnes relations avec elle, afin de rééquilibrer dans un sens plus « latin » une communauté européenne dans laquelle les puissances anglo-saxonnes et nordiques occupent une place économique telle qu’elle ne peut pas ne pas prendre une coloration politique. Mais une équivoque obscurcit cette démarche. Alors que les milieux franquistes virent dans le rapprochement de leur pays avec la Communauté un moyen de légitimer le régime de Madrid, les Européens en attendaient au contraire une évolution de ce régime vers la démocratie. L’équivoque ne fut pas dissipée par la visite du prince Juan Carlos à Paris il y a quelques mois, et aujourd’hui nul ne peut dire ce que sera l’« après-franquisme ». Tout au plus peut-on penser qu’il ne se stabilisera qu’au terme de troubles peut-être sanglants. Il n’est pas d’exemple dans l’histoire qu’un régime autoritaire soit remplacé sans convulsions par un régime libéral : le régime autoritaire veut se maintenir après la disparition de celui qui l’incarnait, les opposants veulent mettre immédiatement en place des institutions en rapport avec leurs conceptions, ni les uns ni les autres ne songent aux nécessités d’un changement et d’une transition (toute révolution se veut mutation brusque) et ils ne se rendent pas compte du poids des facteurs psychologiques dans leur comportement.

Au surplus, la situation de l’Espagne ne peut pas ne pas être influencée par celle du Portugal, et c’est ainsi un problème hispanique qui se pose aux Européens, à l’heure où se pose aussi à eux le problème de la paix et de la guerre en Méditerranée orientale, à propos de Chypre et de la tension gréco-turque, cependant que la crise chronique de l’Italie et les incertitudes de l’« après-Tito » aggravent encore les inquiétudes. Si les rapports Est-Ouest conservent une acuité que n’ont pas altérée les discours d’Helsinki, les centres des tensions les plus lourdes se situent dans les zones méditerranéennes de l’Europe. Bien des perspectives politiques et des plans stratégiques s’en trouvent affectés.

Dissolution de l’Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est (Otase)

L’attention qui se porte ainsi sur l’Europe méridionale ne doit pas conduire à négliger les événements qui concernent les autres parties du monde. C’est ainsi que le 24 septembre 1975 à New York, les représentants des États-Unis, de la Grande-Bretagne, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie, des Philippines et de la Thaïlande ont décidé de mettre un terme à l’existence de l’Otase (Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est), cette disparition devant être progressive et s’étaler sur deux ans. C’est le 6 septembre 1954 qu’avait été signé ce traité. L’année avait été lourde d’événements graves. La bataille de Dien Bien Phu et la conférence de Genève avaient mis un terme à la première guerre d’Indochine. Le rejet du projet de Communauté européenne de défense (CED) ne réglait pas le problème du réarmement de la République fédérale d’Allemagne (RFA). En Yougoslavie avait éclaté l’« affaire Djilas » [NDLR 2025 : ce compagnon d’armes de Tito est accusé d’avoir publié des articles critiques du totalitarisme dans la presse étrangère]. En Égypte, Nasser était devenu président du Conseil, et l’on envisageait le départ de Néguib… C’est dans cette atmosphère que, le 6 septembre à Manille, les trois « Grands » Occidentaux et plusieurs de leurs alliés asiatiques avaient conclu une alliance. La similitude des sigles ne pouvait faire illusion : l’Otase n’était qu’en apparence le symétrique asiatique de l’Otan, elle ne possédait aucune institution comparable aux structures militaires et civiles de celle-ci, elle ne disposait pas de forces mises en permanence à sa disposition, elle n’établissait pas entre ses membres une coopération politique comparable à celle dont le Conseil atlantique se voulait le creuset, elle ne leur imposait aucune obligation contraignante, etc. Pour les Occidentaux et leurs alliés, il s’agissait alors de limiter au Vietnam-Nord la zone d’action des communistes, dans le cadre de la doctrine américaine du containment.

Mais la situation se modifia profondément. Le Pakistan quitta l’Otase en 1972, l’indépendance du Bengladesh le privant de toute présence en Asie orientale. En désaccord avec la stratégie américaine, la France avait cessé de participer en 1967 aux activités militaires (des manœuvres) de l’alliance, dont elle était pratiquement sortie en janvier 1974, en cessant toute contribution financière. En fait, l’Otase avait été essentiellement un pacte conçu par les Occidentaux à une époque où ils ne reconnaissaient pas la réalité révolutionnaire chinoise. L’éclatement du camp socialiste, les reconnaissances de plus en plus nombreuses du régime de Pékin et son admission à l’ONU, la défaite américaine en Indochine et ses conséquences au Laos et au Cambodge, avaient vidé l’Otase de son contenu. D’ailleurs, depuis quelque temps, une nouvelle méthode d’action avait été mise en œuvre, et notamment aux Philippines et en Thaïlande, l’accent était mis sur la lutte contre la subversion par l’entraînement des troupes locales et par l’aide au développement rural. Mais la disparition de l’Otase ne reflète pas un changement fondamental de la stratégie occidentale en Asie du Sud-Est : celle-ci ne fait que s’adapter à une situation et à des circonstances nouvelles. Pour Washington, Tokyo et les capitales ouest-européennes, il s’agit toujours d’éviter de nouvelles extensions du domaine communiste, mais avec de nouveaux moyens, étant entendu que, selon la « doctrine de Guam », en cas de conflit régional, les Asiatiques doivent désormais assurer eux-mêmes leur défense. Ces moyens sont d’ordre économique et visent à insérer les sociétés en cause dans la sphère « capitaliste », notamment par des investissements importants. Certaines tendances nationalistes, aux Philippines et en Thaïlande notamment, ne cachent pas leur désaccord. En 1967 a été créée une « Association des Nations du Sud-Est asiatique » (ASEAN) par Singapour, Manille, Djakarta, Bangkok et Kuala-Lumpur, pour renforcer les liens économiques et culturels et débattre des problèmes politiques. Mais les Philippines n’ont jamais autant dépendu des capitaux étrangers, et Singapour est un des hauts-lieux de la finance internationale. Les mouvements d’opposition souhaiteraient que l’« Association » de 1967 renforce ses options « régionales » et que, sans rejeter le principe des investissements étrangers, elle œuvre pour réduire les disparités villes-campagnes et, dans les villes, l’écart entre les conditions de vie d’une minorité opulente et celles d’une majorité misérable. Pour l’heure, les objectifs qui étaient ceux de l’Otase sont poursuivis par des moyens financiers et économiques. Mais l’utilisation de ceux-ci risque d’aggraver les problèmes sociaux et politiques qui se posent dans tous ces pays.

Dialogue riches-pauvres à l’ONU

Venant après la conférence à Lima des pays non-alignés, l’ouverture, le 1^er septembre à New York, de la 7^e session extraordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU et la tenue à Washington de l’Assemblée générale du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale ont eu, à bien des égards, une signification symbolique. Ces deux dernières institutions avaient été créées au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour contribuer à restaurer, grâce à un système monétaire fondé sur la stabilité des changes, le libre-échange des biens et des services entre les nations, que la grande crise des années « 1930 » avait détruit. Cet objectif a été largement atteint, et même au-delà des espoirs que les signataires des accords de Bretton-Woods en 1944 et du GATT en 1946 avaient nourris. Pendant longtemps, il a été de bon ton d’affirmer que ce « système » ne profitait qu’aux pays industrialisés, en raison de la détérioration des termes de l’échange au détriment des pays ne produisant que des matières premières. Cette vue est aujourd’hui remise en cause, indépendamment de l’augmentation du prix du pétrole depuis l’automne 1973, et d’ailleurs l’une des revendications constantes des pays du tiers monde est le libre accès de leurs produits aux marchés des pays « capitalistes » avancés. Mais aujourd’hui, l’« ordre » économique libéral voulu il y a trente ans menace ruine. Sous la pression de l’inflation, qui a commencé à miner les structures des pays occidentaux vers 1965, le système monétaire a volé en éclats. Aucune monnaie ne représente plus une valeur sûre. Sous l’effet de la plus sévère récession qu’on ait connue depuis la grande dépression des années 1930, les tendances protectionnistes se font jour à nouveau dans tous les pays. L’ordre ancien semble moribond, sans qu’on puisse esquisser les grandes lignes de celui qui lui succédera. En avril 1974, la 6^e session extraordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU avait réclamé la création d’un « nouvel ordre économique international ». Adoptée quelques mois après les décisions prises par l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep) à propos du prix du pétrole, la résolution de l’ONU demandait la prise en main par les pays en voie de développement de leur propre destin, la nationalisation des ressources de leur sol et une répartition plus équitable des revenus entre les nations. Les hommes politiques du Tiers-Monde ne sont plus les seuls à se faire les avocats d’un nouvel ordre. M. Wilson en mai dernier à la Jamaïque à l’occasion de la conférence des pays du Commonwealth, M. Giscard d’Estaing lors de son récent séjour au Zaïre, ont l’un et l’autre plaidé en faveur de l’établissement de nouveaux liens entre les pays de l’hémisphère nord et ceux de l’hémisphère sud, puisque telle est la localisation géographique des riches et des pauvres.

Le 3 septembre 1975, un accord de principe a été conclu sur la création d’un fonds fiduciaire (Trust Fund) au sein du FMI. Il servira à accroître les possibilités d’aide du FMI aux pays en voie de développement qui ont des difficultés de balance des paiements, selon des modalités différentes de l’aide classique octroyée par le Fonds : les prêts du FMI sont en effet accordés pour des périodes relativement courtes (3 à 5 ans) alors que ceux qu’il accordera par le biais du Trust Fund porteront sur des dizaines d’années. Celui-ci sera alimenté d’une part par les ventes d’or du FMI (un sixième de son stock), de l’autre par des contributions des pays développés et des pays exportateurs de pétrole, éventuellement sous forme de prêts.

Le 15 septembre, l’Assemblée générale de l’ONU est parvenue à un compromis dans le dialogue entre les riches et les pauvres, les pays industrialisés ayant accepté la relance, par la France, du projet de conférence « Nord-Sud ». L’horizon international s’éclaircit puisque, à l’hypothèse d’un affrontement entre les pays pauvres et les pays riches, succède la perspective d’une coopération que les uns et les autres s’efforceront de promouvoir en vue de réduire de façon pacifique les injustices dans le monde.

Le budget européen

Dans la nuit du 29 au 30 septembre, les ministres de « 9 » chargés des affaires budgétaires ont adopté le projet de budget de la Communauté pour 1976. Celui-ci s’élève à 7,45 milliards d’unités de compte (41 Md de francs), soit une progression de 19 % par rapport à 1975. Cette décision a clôturé de longues discussions, nées des divergences de vues sur la politique agricole commune. L’Allemagne, en effet, aurait voulu qu’à l’occasion de la crise vinicole (dont le règlement – qui n’en est pas un – coûte cher aux partenaires de la France) on procède au réexamen non seulement des modalités mais des principes de la politique agricole commune.

Le problème du budget communautaire a suscité bon nombre de controverses ⁽¹⁾. Sur le plan des principes, certains se sont opposés à ce que la Communauté, en tant que telle, dispose d’un budget soumis au contrôle du Parlement européen : à leurs yeux, il y avait là dessaisissement des autorités nationales dans un domaine essentiel. Le traité de Rome prévoyait pourtant ce budget communautaire, et il avait été entendu que ses dispositions théoriques seraient concrétisées. Mais, en septembre, les discussions ont porté non sur les principes, mais sur les chiffres.

À peine la question de la « renégociation » de la participation britannique avait-elle été réglée par la création d’un mécanisme financier propre à aider les États-membres dont la richesse nationale se développe le moins bien, que le gouvernement de Bonn jugea inacceptable la charge que ferait peser sur les finances publiques allemandes le budget général de la Communauté. Ce budget s’accroît régulièrement. De 1973 à 1975, il a augmenté de 22 %, rythme inférieur cependant à celui des budgets nationaux. Mais le budget européen ne peut pas être comparé à ces derniers, car la dynamique communautaire doit lui donner un rythme élevé de croissance, permettant à la Communauté de développer ses interventions, notamment dans le domaine social. En 1970, les États-membres ont décidé de procéder à un certain transfert de leur pouvoir fiscal au profit de la Communauté. Ainsi, depuis le 1^er janvier 1975, bénéficie-t-elle de « ressources propres » destinées à assurer l’équilibre de son budget. Ces ressources comprennent les droits du tarif douanier commun établi aux frontières du territoire de la Communauté (17 milliards de francs), les prélèvements agricoles établis sur les échanges avec les pays non-membres (2,7 MdsF) et 1 % de la TVA qui, en attendant l’uniformisation de son assiette, est remplacée par des contributions proportionnelles à la quote-part de chaque État dans le PNB de la Communauté (30 MdsF). En réalité, la Communauté ne reçoit les contributions PNB que dans la mesure où elles sont nécessaires au strict équilibre de son budget. Ainsi, en 1975, n’en percevra-t-elle que les deux cinquièmes, le solde étant conservé par les États-membres. Il se crée donc un conflit d’intérêts entre la Communauté et les États qui la constituent, ces derniers ayant avantage à limiter les dépenses communautaires afin de payer moins de contributions PNB. De plus, comme l’assiette de cet impôt n’est pas encore la TVA, bon nombre d’États-membres considèrent que les sommes à verser ne viennent pas en déduction de leurs recettes au titre de la TVA mais sont des dépenses à inscrire dans leur propre budget. Il en résulte évidemment des difficultés pratiques et psychologiques souvent considérables en une période de récession. Or la dépense communautaire se substitue parfois complètement à la dépense nationale, comme dans le cas de la « garantie » résultant de la Politique agricole commune (PAC). En 1975, ces dépenses agricoles représenteront 23,5 MdsF. Dans d’autres cas, la dépense communautaire vient accompagner la dépense nationale dans le cadre de programmes d’intervention nationaux s’inscrivant dans une politique communautaire. La participation de la Communauté à la dépense totale peut être de 50 % (les 2 Mds du Fonds social), de 20 à 45 % (le 1,8 Md du Fonds des structures agricoles) ou de 20 % (le 1,6 Md du Fonds européen de développement régional ou FEDER) ou même de pourcentages plus élevés dans les associations créées pour promouvoir la recherche scientifique et technique. La dépense communautaire est, par conséquent, une économie pour les budgets nationaux. Quant aux dépenses de la « machine administrative », elles représentent 12,75 % de l’ensemble du budget, et la moitié consiste en des remboursements aux États-membres pour couvrir leurs frais de perception des « ressources propres » puisqu’il n’y a pas d’administration fiscale communautaire.

Depuis le 1^er janvier 1975, l’exercice du pouvoir budgétaire de la Communauté a largement évolué. L’autorité budgétaire n’est plus le seul Conseil des ministres, mais également le Parlement européen. Une procédure a été fixée par les traités. Elle aboutit à donner au Conseil le pouvoir d’arrêter en dernier ressort les dépenses découlant obligatoirement des traités et des actes arrêtés en vertu de ceux-ci, et au Parlement celui d’arrêter également en dernier ressort les autres dépenses, qualifiées de non obligatoires. Dans le budget de 1975, 84 % des dépenses sont dites obligatoires, c’est-à-dire essentiellement les dépenses pour la garantie agricole et les structures agricoles (73 %), les remboursements aux États pour frais de perception des ressources propres (6,2 %) et la plupart des dépenses budgétaires d’aide au tiers monde (4 %). Les dépenses non obligatoires, dont le Parlement décide, ne représentent donc que 16 % des moyens budgétaires, mais en réalité couvrent toutes les interventions communautaires, sauf les dépenses agricoles, ce qui reste considérable. Cette procédure budgétaire comporte deux contraintes. D’une part, les dépenses non obligatoires ne peuvent dépasser un taux maximum d’augmentation (15,3 % pour 1976), et si elles doivent se développer au-delà de ce taux, le Parlement perd son autonomie de décision et doit se mettre d’accord avec le Conseil pour fixer un nouveau taux. D’autre part, aucune règle précise ne fixe les critères permettant de qualifier une dépense d’obligatoire ou de non obligatoire. Si les deux détenteurs de l’autorité budgétaire ne peuvent se mettre d’accord, une situation conflictuelle se crée, comme ce fut le cas pour les dépenses de développement régional. La complexité et l’ambiguïté de cette procédure sont donc telles qu’elles contribuent par leur seule existence à aigrir, voire parfois à dramatiser le débat budgétaire.

Le budget communautaire reste néanmoins l’une des réalisations les plus concrètes et les plus positives de la Communauté. Fondé dans un esprit communautaire, il affirme le principe de solidarité entre les États-membres. Les recettes proviennent de la réalisation de politiques communes : politique douanière (tarif douanier commun), politique agricole (prélèvements agricoles), politique de développement interne (pourcentage de TVA). Chaque État y contribue de façon objective. Quant aux dépenses, elles sont effectuées par la Commission en fonction des besoins respectifs à satisfaire dans un cadre communautaire, sans souci de juste retour. Le budget apparaît ainsi comme un moyen de réaliser la construction européenne.

Nouvel effort politique européen

M. Léo Tindemans, Premier ministre belge, chargé au « sommet » de Paris de 1974, de définir avant le 31 décembre 1975 une « conception d’ensemble de l’Union européenne » (il avait été prévu en 1972 qu’une telle union serait constituée « avant la fin de l’actuelle décennie ») a poursuivi ses entretiens à Paris à la mi-septembre, en même temps que, dans la même perspective, la Commission, la Cour de Justice et le Parlement européen poursuivaient les leurs. Certains de ses propos méritent d’être cités ici. « Il y a vingt ans, on parlait de Communauté, puis on parlait d’union politique, ensuite d’union européenne, sans en donner la moindre définition… L’Europe ne va pas bien. La récession est de nature à faire revivre les démons des années 1930… Ce qui est inquiétant pour l’Europe, c’est son inconscience et son manque de volonté pour se défendre, je veux dire de se tailler une place dans l’économie, dans la vie sociale, dans la vie internationale de notre temps… Nous constatons que nos pays, séparés en États-nations, ne sont plus capables de défendre leur place sur le marché mondial. L’Europe ne va pas dans la Lune, il y a des secteurs entiers où sa technologie n’existe pas ; dans la recherche scientifique, nous ne sommes pas en mesure, pris séparément, de fournir un effort comparable à ceux des États-Unis et de l’URSS. Rien que pour cela, on devrait vouloir une plus grande intégration européenne… Il faudra trouver un jour un moyen pour que l’Europe parle d’une seule voix… Il y a des formules qui n’ont pas été examinées. Est-ce que, par exemple, une délégation de pouvoirs serait pensable ou non ? »…

À la question : « La date de 1980 vous paraît-elle encore réaliste pour former une union européenne digne de ce nom ? », M. Tindemans a répondu :

« Que l’union européenne complète puisse être faite avant 1980… non. Mais que, malgré les difficultés actuelles, beaucoup de choses puissent être faites avant cette date, c’est une question de volonté. Je suis obsédé par ceci : il faut faire un bond en avant dans le domaine monétaire, économique et aussi social. L’Europe doit avoir sa politique propre… L’élément de base, ce qui freine la reprise économique, c’est l’absence d’un instrument de mesure, donc un problème essentiellement monétaire. M. Giscard d’Estaing a lancé des idées au niveau mondial. Mais pourquoi ne prendrait-on pas des mesures monétaires européennes ? »…

Telles sont les idées qui président à la « relance » politique européenne. Elles feront l’objet d’un rapport, soumis aux gouvernements des États-membres de la Communauté. Elles ont trouvé un appui dans les résultats des conversations que les « Cinq » (États-Unis, France, RFA, Grande-Bretagne et Japon) ont eues sur le problème monétaire, sur la base du thème de discussion proposé par M. Giscard d’Estaing : « Ce que le monde appelle la crise du capitalisme est en réalité une crise monétaire ». C’est tout le problème des parités fixes, de l’option équilibre ou déséquilibre budgétaire, relations finances-économie, etc. Il n’est pas particulier à l’Europe. Mais ne serait-ce que parce qu’elle y est affrontée dans des conditions particulièrement difficiles, elle devrait en rechercher la solution en considérant que le temps des controverses théoriques sur la nature politique de l’Europe est clos, et qu’il est temps de ne songer qu’à l’efficacité des diverses formules, même si certaines de celles-ci heurtent les convictions philosophiques sur la place de l’État-nation dans une communauté. ♦

(1) Cf. Les finances de l’Europe, par Daniel Strasser, Presses universitaires de France, 1975, 180 pages. M. Strasser est Directeur des budgets de la Commission de la Communauté.